IV SA/Wr 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące pkt 1 zaskarżonej decyzji; II. dalej idącą skargę oddala. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który po rozpatrzeniu odwołania z dnia 18 listopada 2010 r. R. G. decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010: - w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji instancji podał, że R. G. od dnia 1 marca 1989 r. jest emerytem policyjnym oraz, że do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynęły pisma R. G. z dnia 7 lipca 2010 r., 28 września 2010 r. oraz 19 października 2010 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił stronie przyznania i wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2010. W uzasadnieniu podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U Nr 266, poz. 2246) uchylił § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 100 poz. 919), który odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U z 2004 r. Nr 8, poz. 67). Uchylenie § 8 rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W piśmie z dnia 7 lipca 2010 r. zainteresowany wniósł również o zmianę decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ilości norm zaludnienia, jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 stwierdza, że przepisy rozporządzenia MSWiA nie mogły przesądzić o istnieniu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził z urzędu nieważność decyzji [...] Komendanta Powiatowego Policji a Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W dniu 30 listopada 2010 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęło odwołanie z dnia 18 listopada 2010 r. R. G. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] odmawiającej stronie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie R. G. jest uzasadnione w części dotyczącej przyznania prawa do równoważnika, natomiast w części odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. R. G. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] a następnie na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...]. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Przedmiotowe świadczenie strona pobierała do 2005 r., gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 ww. rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem MSWiA (Dz. U z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która od dnia wydania stronie decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Powołany art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, ze świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Z tej racji z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. W kolejnym wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633) nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługują funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 - ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 94/10 w wyroku z dnia 27 maja 2010 r. stwierdził, że odmowa przyznania i wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 przez organ I instancji, znajdowała swoje uzasadnienie w przepisach prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pozostawanie w obiegu prawnym decyzji, która przyznała ww. emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. Opolskiego Sądu Administracyjnego sygn. II SA/Op 317/10 stwierdzającym, że nie można nie dostrzec, że w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, iż będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. A więc w decyzji Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznającej stronie - jako emerytowi - prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że z tego też względu od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka o jakiej mowa w tej decyzji, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że decyzja I instancji w części dotyczącej odmowy prawa do przedmiotowego świadczenia podlega uchyleniu, i w tej części postępowanie ulega umorzeniu, albowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] czerwca 1998 r., przyznająca stronie to prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast w zakresie odmowy wypłaty, a z takim żądaniem wystąpiła strona do Komendanta Powiatowego Policji, Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd organu I instancji, ponieważ w tej części decyzja ta czyni zadość przepisom prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący polemizował z odmową przyznania mu prawa do tego równoważnika. Natomiast w zakresie odmowy wypłaty, jego stanowisko i polemika z zaskarżoną decyzja organu odwoławczego sprowadzają się do stwierdzenia, że organ I instancji powinien corocznie mu wypłacać przedmiotowy równoważnik. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi powołując się na swoje stanowisko i argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. skarżący podtrzymał skargę w części odmowy wypłacenia równoważnika pieniężnego za lata 2006-2010 i wnioski w niej zawarte. Na pytanie Sądu, czy cofa skargę w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 1 oświadczył, że cofa skargę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej skrót dalej p.p.s.a podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż stoi ono na straży podmiotowych praw podatnika, zapewniając stronie w procesie stosowania prawa podatkowego pozycję gwarantującą skuteczną obronę jej praw. Zasadność tych zarzutów należy ocenić w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c") - sąd uwzględnia skargę. Odnosząc się do złożonego oświadczenia strony na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r., że cofa skargę w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 i umorzenia postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Po myśli zaś art. 161 § 1 pkt 1 powołanej ustawy "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (...) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę". W okolicznościach niniejszej sprawy, cofnięcie skargi uznać należy za skuteczne – postępowanie w tej części podlegało umorzeniu. Z tych też względów orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niesporne w rozpatrywanych sprawach było, że skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono natomiast z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego (...). Przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Co istotne, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006 - 2010, ubiegając się o przyznanie równoważnika pieniężnego za w/w okres (oświadczenia mieszkaniowe). Ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego (oraz do liczby norm zaludnienia) dokonywało się wcześniej (przed zmianą treści rozporządzenia), i dokonuje obecnie - wg stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie Sądu organ każdorazowo, otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Podnieść należy, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu (jakiejkolwiek rangi), z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, że gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy, pozwalające na ustalenie wysokości przedmiotowego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu - nie obowiązują wobec takiego równoważnika zasady określone przepisami w/w rozporządzenia (ani przepisami innego aktu prawnego). Należy również wskazać, że organ orzekający w sprawie nie miał podstaw do stosowania przepisów obowiązujących przed dokonaniem zmiany przywołanego wyżej rozporządzenia, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, obowiązany jest rozpoznawać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania. Z tej racji organ, po otrzymaniu wniosku skarżącego, obowiązany był do jego rozpatrzenia. Skoro nie było podstaw do jego uwzględnienia i wypłaty równoważnika czynnością materialno - techniczną (choćby z powodu braku możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r., także w kwestii ustalenia wysokości równoważnika i do weryfikacji innego rodzaju danych zawartych w oświadczeniu), zasadnie organ uznał, że wniosek skarżącego nie powinien być uwzględniony. Odmowa uwzględnienia żądania strony jest rozstrzygnięciem władczym, które powinno przybrać postać decyzji administracyjnej. Taki pogląd wyraził w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 469/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański, który skład orzekający podziela. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że nie uwzględniając wniosków skarżącego powinny uczynić to decyzją i odmówić przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010. Z uwagi na powyższe zarzuty skarg są niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd w tej części oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.