II SA/Wa 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Janusz Walawski Protokolant Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o wypłacenie zaległego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] przyznał A.B., emerytce policyjnej zwolnionej ze służby z dniem [...] maja 1991 r., równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, który pobierała do 2005 r. Wyżej wymieniona wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w W. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, dołączając stosowne oświadczenia mieszkaniowe. Komendant Miejski Policji w W. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. [...] poinformował A.B., iż w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości pozytywnego załatwienia powyższego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, iż prawo do przedmiotowego równoważnika wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), którego § 8 odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.); zwanej dalej ustawą emerytalną. W związku zatem z nowelizacją tego rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych pozwalających przyznać stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Następnie, w dniu [...] lutego 2009 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. A.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w W. w sprawie wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 18/09 oddalił skargę, uznając pismo Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. za decyzję administracyjną. W dniu [...] sierpnia 2009 r. A.B. złożyła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wskazując na brak rażącego naruszenia prawa, bowiem zarówno przepisy ustawy o Policji, rozporządzenia wykonawczego, w obecnie obowiązującej treści oraz unormowania zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej nie wymieniają emerytów i rencistów w kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Po rozpoznaniu odwołania A.B., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie są to błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie dotyczy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. Podkreślił, że prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ukształtowane zostało w przepisach art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zaś art. 91 ust. 2 tej ustawy zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych określa w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia. Upoważnienie to stanowiło podstawę wydawania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarządzeń i rozporządzeń wykonawczych, których zapisy stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), zawierało § 8, który stanowił, iż przepisy rozporządzenia znajdują również zastosowanie wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Nowelizacja w dniu 28 grudnia 2005 r. tego rozporządzenia, polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, a zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. W tej sytuacji wobec braku możliwości zrealizowania wniosku A.B. dotyczącego przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie można stwierdzić, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.B. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz wszystkich aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania, także o stwierdzenie, że decyzja pozbawiająca ją prawa do ustawowego świadczenia nie może być wykonana w całości, jak też o zastosowanie w wyroku art. 149 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne określenie, że przedmiotowe prawo jej przysługuje, przysługiwało w tym okresie i będzie przysługiwało do momentu zmiany w przepisach ustawowych i dokonanie wykładni przepisów art. 170 i 171 p.p.s.a. Wnosząca skargę wskazała, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wynika i nigdy nie wynikało z przepisów rozporządzenia, na co wskazują wyroki sądów administracyjnych stwierdzające, że art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji bezpośrednio odsyła w przypadku mieszkań emerytów policyjnych do stosowania takich samych przepisów jak w stosunku do policjantów w służbie czynnej, jak też z treści art. 91 ustawy o Policji wynika wprost prawo do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W ocenie skarżącej przepisy wykonawcze, jak również wprowadzone w nich zmiany nie mają żadnego wpływu na jej ustawowe prawo do świadczenia, tym bardziej, że przepisy te nie stanowią o losie decyzji wydanych na podstawie przepisów uchylonych, tym samym decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismami z dnia 5 lutego 2010 r. oraz z dnia 5 maja 2010 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad w tym przepisie określonych. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne i statuują dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.pa. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach powyższego upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), stanowiąc w jego § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany przepis § 8 i § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącej. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Zatem odmowa przyznania i wypłaty skarżącej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, dokonane decyzją Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009 r., znajdowała swoje uzasadnienie w przepisach prawa. W związku z tym nie sposób uznać, by zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa skutkująca stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się ponadto, by wystąpiły inne przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w W., jest zgodna z prawem. Oceny powyższej nie może zmienić zarzut skarżącej, iż prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wynika i nigdy nie wynikało z przepisów rozporządzenia, lecz ma swoje źródło w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który też pośrednio odsyła do stosowania wobec emerytów takich samych przepisów, jak do policjantów. Stanowisko skarżącej jest w tym zakresie błędne, albowiem powyższy przepis nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, a jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania policjantom mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzić tu może w szczególności o zasady określania powierzchni lokalu lub procedury wydawania decyzji w sprawie przydziału. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.