IV SA/Wr 118/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Z. H. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010, uchylił kwestionowaną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji oraz utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję w części dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. W jej uzasadnieniu wskazał, że Z.H. od dnia 30 listopada 1998 r. jest emerytem policyjnym. Do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynęły pisma strony z dnia 29 czerwca 2010 r., 6 października 2010 r. oraz 29 października 2010 r. z prośbą o wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. W odpowiedzi na te pisma Komendant Powiatowy Policji w J. w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą stronie przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia za wskazane lata. Komendant Powiatowy Policji w J. w wydanej decyzji odmówił stronie przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 argumentując, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz.U. nr 70, poz. 633) dokonano nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100 poz. 918), poprzez uchylenie § 8, który odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67) oraz ust. 2 § 9, pozbawiając z dniem 12 maja 2005 r. emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 9 grudnia 2010 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wpłynęło odwołanie strony od tej decyzji. Jak stwierdził organ odwoławczy, odwołanie jest uzasadnione w części dotyczącej przyznania prawa do równoważnika, natomiast w części odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał stronie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie której Z.H. - jako emeryt policyjny - pobierał świadczenie. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 918), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przedmiotowe świadczenie strona pobierała do roku 2005, gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 opisanego wyżej rozporządzenia, który z dniem 12 maja 2005 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 70, poz. 633), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 92 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 92 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 92 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz.U. nr 70, poz. 633), które weszło w życie z dniem 12 maja 2005 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. W kolejnym wyroku, z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 70, poz. 633) nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za brak lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Z tych przyczyn Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, iż od dnia 12 maja 2005 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 12 maja 2005 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tej grupy osób. Z tych względów uznał, iż decyzja organu I instancji w części dotyczącej odmowy prawa do przedmiotowego świadczenia podlega uchyleniu i w tym zakresie postępowanie ulega umorzeniu, albowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] nr [...], przyznająca stronie to prawo. Natomiast w zakresie odmowy wypłaty równoważnika, a z takim żądaniem zwróciła się strona do Komendanta Powiatowego Policji w J., organ odwołąwczy podzielił pogląd organu I instancji, ponieważ w tej części decyzja czyni zadość przepisom prawa. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Z.H., wnosząc m.in. o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że legitymuje się ostateczną i prawomocną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w związku z czym wobec złożenia m.in stosownych oświadczeń mieszkaniowych, właściwy organ Policji równoważnik powinien wypłacić. Jak dalej podał zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2002 r. nigdy nie był uchylony ani zmieniony przez ustawodawcę. W kwestii zarzutów podniesionych wobec zaskarżonej decyzji Z.H., przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że: - nie można wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się "zakaz reformationis in peius“ - art. 139 kpa; - nie wydając decyzji organ utrzymał w mocy decyzje ostateczne i nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji; - uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. dotyczy tylko kompetencji organu do wydania decyzji o uprawnieniu do równoważnika pieniężnego, a usunięcie go z aktu prawnego nie oznacza, iż organ traci kompetencje do wykonywania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym, wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji; - na podstawie art. 138 §1 k.p.a. organ odwoławczy nie ustalał kompetencji organu I instancji. Tymczasem, funkcją decyzji ostatecznej jest ochrona praw nabytych oraz porządku prawnego; - organ administracyjny w chwili powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawem innej decyzji powinien zainicjować postępowanie administracyjne celem wzruszenia wadliwej decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ stwierdzając nieważność decyzji lub stwierdzając, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy powierzeniu mu wykonania czynności. Skarżący powołał się również na wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10 powtarzając, iż wszelkie decyzje Komendantów Policji wydane przed 2005 rokiem nadal pozostają w obiegu prawnym i wydane późniejsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dyskwalifikują (wygaszają) tych decyzji. Skarżący wymienił też szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Podsumowując wskazał, iż do 2005 r. pobierał świadczenie, które organ administracyjny powinien corocznie wypłacać. Niemniej jednak od 2006 r. tego nie czynił. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w J. do wypłacenia przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2010 oraz przyszłych należności. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm.) w art. 30 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra właściwego do Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1) Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1 przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach (art. 29 ust. 2). Prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2 do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (art. 29 ust. 3). Emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). W wyroku z dnia 27 października 2008r. nr 4/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa ta nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przenosząc to na grunt rozważanej sprawy dochodzi się do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z akt sprawy bowiem wynika, że Z. H. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 listopada 1998r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał mu natomiast prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to skarżący pobierał do 11 maja 2005r. bowiem z dniem 12 maja 2005r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633), które uchyliło § 8 stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się również do emeryta i rencisty policyjnego. Ale niezależnie od tego i wcześniej – od samego początku obowiązywania ustawy z dnia 18 lutego 1994r. z jej regulacji nie można było wyprowadzić takiego uprawnienia. Warto tu jeszcze raz odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał stawia pytanie o krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikałyby z art. 29 ust. 1 ustawy, to nasuwa się wątpliwość, czy uchylenie § 8 rozporządzenia zmienia stan prawny, wykluczając stosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Uwzględniając powyższe wywody należy więc stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd jednocześnie dostrzega, że w przedstawionym stanie prawnym rozważenia wymagało umorzenie postępowania a nie odmowa wypłaty tego świadczenia to jednak rozstrzygnięcie odmowne zamiast umorzenia postępowania nie stanowi uchybienia, które nakazywałoby skasowanie decyzji. Umorzenie postępowania jak i rozstrzygnięcie negatywne w powyższym zakresie łączy się z faktem, że w przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak podstawy do skutecznego żądania wypłaty przyznanego równoważnika pieniężnego. Co więcej: wątpliwości powstają odnośnie zasadności samego przyznania skarżącemu tego rodzaju świadczenia jak równoważnik pieniężny. Szersze rozważania w tym względzie można w tym miejscu jednakże pominąć skoro wcześniej Sąd przyjął brak prawnej możliwości wypłacania równoważnika przyznanego skarżącemu decyzją administracyjną w 1999r. Z tych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić. H.B. 13.07.2011r.