IV SA/Wr 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Odwoławczej Komisji do Spraw Pomocy Materialnej dla Doktorantów przy Uniwersytecie [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Odwoławczej Komisji do Spraw Pomocy Materialnej dla Doktorantów przy Uniwersytecie [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Odwoławcza Komisja ds. Pomocy Materialnej dla doktorantów przy Uniwersytecie Ekonomicznym we W., dalej: Komisja, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 k.p.a., art. 199 ust. 1 pkt 1, art. 175, art. 179, art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., nr 572 ze zm.), dalej; ustawa, § 1 ust. 5, § 2 ust. 9 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego we W., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. (dalej: skarżąca), utrzymała w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów w roku akademickim 2013/2014. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazano na następujący stan faktyczny sprawy. Skarżąca w I dekadzie września 2013 r. roku złożyła wniosek o przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów na rok akademicki 2013/14, przy czym ostatecznym terminem składania wniosków był 18 października 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] odmówiono wnioskodawczyni przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów w roku akademickim 2013/2014. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż z wniosku i załączonych do niego dokumentów wynika, że doktorantka uzyskała 20,07 pkt, co jest sumą mniejszą niż ustalony próg uprawniający do otrzymania stypendium, który wynosi 21, 75 pkt. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnosząc o zmianę decyzji, tj. przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów. Komisja po ponownym przeanalizowaniu wniosku ustaliła, że doktorantka uzyskała łącznie 20, 07 pkt., co jest zgodne z wyliczeniami podczas pierwszego rozpatrywania wniosku. Doktorantka podniosła, iż we wniosku nie ujęła osiągnieć: publikacji pt. "[...] do pozycji nr 1 "publikacje recenzowane" oraz publikacji pt. "[...] – do pozycji 8 wniosku, tj. "pozostałe formy działalności dydaktycznej i naukowej", za które również powinna otrzymać punkty. Ponadto zakwestionowała nie uznanie otrzymanego Dyplomu uznania za osiągnięcia naukowe i dydaktyczne uzyskane w roku akademickim 2012/2013 z dnia 30 września 2013 r. Zgodnie z ustaleniami Komisji, wnioski zawierające prośby o uwzględnienie dodatkowych punktów za osiągnięcia, których nie podano w pierwotnym wniosku, zostaną zaopiniowane negatywnie, dlatego też Komisja nie doliczyła dodatkowych punktów. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. doktorantka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Komisji z dnia [...]. Wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów na rok akademicki 2013/2014. W motywach uzasadnienia skargi podniosła, że Komisja przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie stypendium nie uwzględniła trzech publikacji, które skarżąca wskazała w wykazie osiągnięć jako publikacje "w druku" wraz z potwierdzeniem ich pozytywnego zaopiniowania. Skoro publikacje te otrzymały pozytywne recenzje należało uznać je za osiągnięcia naukowo-badawcze w roku akademickim 2012/2013. Zdaniem skarżącej wymienione publikacje winny być zaliczone do pozycji "8" wniosku ("Pozostałe formy działalności dydaktycznej i naukowej’) lub pozycji "9" wniosku ("Praca na rzecz rozwoju uczelni") – załącznik 12. Wynika to z faktu, że każdy z wymienionych artykułów poza imieniem i nazwiskiem autora posiada notatkę afiliacyjną, w której skarżąca każdorazowo wskazuje na reprezentowanie Uniwersytetu Ekonomicznego we W., działa zatem w imieniu i na rzecz uczelni. Skarżąca podniosła, że wniosek o przyznanie stypendium złożyła na początku września 2013 r. Po złożeniu wniosku dwa z wymienionych artykułów dotarły do skarżącej w formie opublikowanej. Skarżąca nie uzupełniła wniosku o kopię tych artykułów ale wskazała je w wykazie osiągnięć za rok akademicki 2012/2013 stanowiącym integralną część wniosku o przyznanie stypendium. Wobec tego uznała, że publikacje te winny zostać uwzględnione. Skarżąca podkreśliła, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załączyła ponownie kopię dwóch artykułów, już opublikowanych, przy czym były to artykuły dołączone pierwotnie do wniosku (jeszcze wtedy nieopublikowane). Skarżąca zarzuciła, że Komisja nie uznała publikacji stwierdzając, że po upływie terminu składania wniosków (18 październik 2013 r.) nie ma możliwości uzupełniania wniosku i wykazu osiągnięć o dodatkowe artykuły. Skarżąca zarzuciła, że progi punktowe pozwalające na uzyskanie stypendium zostały podane do wiadomości doktorantów dopiero w dniu 11 grudnia 2013 r., a więc w dniu, w którym ukazała się lista doktorantów, którym przyznano stypendia. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w dniu 4 grudnia 2013 r. uzyskała informację mailową od pracownika dziekanatu potwierdzającą przyznanie jej stypendium dla najlepszych doktorantów na rok akademicki 2013/2014 w wysokości 450 zł miesięcznie. Tabela zaś zawierająca progi punktowe pozwalające na uzyskanie stypendium została podana do publicznej wiadomości dnia 11 grudnia 2013 r. i nie uwzględniała już kwoty wskazanej w wiadomości elektronicznej skierowanej do skarżącej od pracownika dziekanatu. Zdaniem skarżącej sytuacja ta świadczy o "manipulowaniu" progami punktowymi. Samo zestawienie progów punktowych nie zawiera ponadto podpisu i daty ich zatwierdzenia przez przewodniczącego Komisji. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyrażone w obu wydanych decyzjach uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazano, że wniosek o przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów pozwala na zaliczenie do punktacji jedynie publikacji recenzowanych, czyli tekstów które do terminu złożenia wniosku zostały opublikowane. Nie przyznaje się natomiast punktów za artykuły, które nie zostały opublikowane. Brak tym samym podstaw prawnych do uznania, zgodnie z żądaniem skarżącej, że teksty niewydane powinny zostać zaliczone w innych rubrykach wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z powodów, jakie skarżąca w niej przedstawiła. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją Sąd też ma do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W przepisie art. 199 ust. 1 ustawy, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wymieniono m.in. formę pomocy w postaci stypendium dla najlepszych doktorantów (pkt 3), którego to świadczenia dotyczyła odmowna decyzja organu Uczelni. Zgodnie z przepisem art. 199 ust. 2 powołanej ustawy świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, przyznaje się ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 103, na zasadach określonych przez rektora w uzgodnieniu z uczelnianym organem samorządu doktorantów. Stypendium, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, może być przyznane: 1) na pierwszym roku studiów doktoranckich - doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym; 2) na drugim roku i kolejnych latach studiów doktoranckich - doktorantowi, który w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium spełnił łącznie następujące warunki: a) uzyskał bardzo dobre lub dobre wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich, b) wykazał się postępami w pracy naukowej i przygotowywaniu rozprawy doktorskiej, c) podczas studiów doktoranckich prowadzonych przez uczelnię wykazał się szczególnym zaangażowaniem w pracy dydaktycznej (art. 199 ust. 5). Do przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów, z wyłączeniem art. 174 ust. 4 oraz z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 199 ust. 4). W konsekwencji, zgodnie ze stosowanymi odpowiednio przepisami art. 175 ust. 1 i 2 powołanej ustawy świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-2 i 8, są przyznawane na wniosek doktoranta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, zaś stypendia rektora dla najlepszych doktorantów są przyznawane na wniosek doktoranta przez rektora. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych doktorantów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3). Z art. 175 ust. 4 tej ustawy wynika natomiast, że na wniosek właściwego organu samorządu doktorantów kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium dla najlepszych doktorantów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów, o których mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1-4 , w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej doktoranta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu doktorantów (art. 186 ust. 1). Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród doktorantów delegowanych przez właściwy organ samorządu doktorantów i pracowników uczelni (art. 177 ust. 1). Doktoranci stanowią też większość składu takich komisji (ust. 3). Decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3, podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (art. 177 ust. 4). Nadzór nad działalnością komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, o których mowa w art. 175 ust. 3, sprawują odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor, a nadzór nad działalnością komisji, o których mowa w art. 176 ust. 3, rektor (art. 177 ust. 5). W ramach nadzoru, o którym mowa w ust. 5, odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor może uchylić decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami ustawy lub regulaminem, o którym mowa w art. 186 ust. 1 (art. 177 ust. 6). Z przepisu art. 207 ust. 1 i 4 ustawy wynika, że do decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, w tym przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powołane regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji k.p.a., a faktu tego nie zmienia powierzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu temu samemu organowi w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 2 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei (w art. 140 k.p.a.) odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nadto, organy odwoławcze zobowiązane są do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w k.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest ocena, czy nie naruszono zasad działania Komisji. W myśl Regulaminu pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego we W. stanowiącym załącznik do zarządzenia Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. nr R/DOP-014-1-34/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzania w życie powołanego Regulaminu, obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, z udziału w pracach Komisji wyłączone zostają osoby wskazane w art. 24 i 25 k.p.a. (§ 7 ust. 2 Regulaminu zawierający odesłanie do przepisów Działu IV ustawy). Powołane przepisy dotyczą wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 k.p.a.) lub organu od załatwienia danej sprawy (art. 25 k.p.a.). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwustronnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest Komisja (art. 27 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że organ kolegialny dwukrotnie rozpoznawał sprawę skarżącej w znacznej części tożsamym składzie osobowym albowiem tylko jedna osoba w składzie Komisji II instancji nie brała udziału w podejmowaniu decyzji w I instancji (J. A.). Mając na uwadze zasady wykładni celowościowej powyższej regulacji wskazać należy, że wszyscy członkowie komisji stypendialnej (zarówno pracownicy uczelni, jak i doktoranci) - jako organu kolegialnego, któremu przekazana została kompetencja do sprawowania administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium), czyli rozpoznawania indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sytuacji złożenia przez studenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 zd. 2 ustawy), ma bowiem zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Niedopuszczalne było, więc w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osoby, które brały już udział w wydaniu decyzji, której wniosek ten dotyczył. Wobec wskazanej powyżej zmiany przepisu art. 175 ustawy i wynikającej z niej (od dnia 1 października 2011 r.) kompetencji do dwukrotnego rozpoznania sprawy nie tylko przez rektora, ale także do przekazania uprawnień w tym zakresie odpowiedniej komisji stypendialnej, obowiązkiem rektora uczelni jest zapewnienie, w porozumieniu z właściwym organem samorządu studenckiego, takiego zorganizowania trybu pracy organów kolegialnych (także ukształtowanie struktury ilościowej i osobowej), aby istniała możliwość w szczególności wyeliminowania sytuacji, kiedy ta sama osoba bierze udział w ponownym rozpoznaniu sprawy. Obowiązujące regulacje ustawowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby ukształtowanie składu i trybu pracy komisji stypendialnych w sposób gwarantujący rozpoznanie indywidualnych spraw administracyjnych studentów zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym w sposób zapewniający obiektywne rozpoznanie sprawy co do istoty w dwuinstancyjnym postępowaniu. Stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącego. Na obecnym etapie postępowania, uwzględniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ administracji publicznej, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Końcowo podnieść trzeba, że organ orzekający w sprawie, wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, które jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu jest bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno w szczególności zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz uzasadnienie prawne, które winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, zaś brak prawidłowego uzasadnienia decyzji odbiera stronie postępowania możliwości obrony swoich interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie decyzji organu II instancji sprowadza się do krótkiego przedstawienia stanu faktycznego sprawy a następnie lakonicznego stwierdzenia, że zgodnie z ustaleniami Komisji, wnioski zawierające prośby o uwzględnienie dodatkowych punktów, za osiągnięcia których nie podano w pierwotnym wniosku, zostaną zaopiniowane negatywnie, dlatego też Komisja nie doliczyła dodatkowych punktów. Takie uzasadnienie odmownego rozstrzygnięcia sprawy o stypendium nie spełnia żadnych standardów prawnych i stoi w całkowitej sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu II instancji narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ II instancji w ogóle nie rozważył zarzutów i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu I instancji, mimo że skarżąca wskazała na okoliczności, które jej zdaniem uzasadniały spełnienie przez nią przesłanek do uzyskania stypendium objętego wnioskiem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Stwierdzone naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.