IV SA/Wr 125/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (osobą wymagającą opieki). Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia, gdyż w jej sytuacji nie stwierdzono, aby rezygnacja z zatrudnienia (jego niepodejmowanie) było związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano, że przyczyną tego stanu rzeczy jest raczej fakt wychowywania przez nią małych dzieci. Dostrzeżono, że stan zdrowia matki, jak i zakres realizowanej nad nią opieki, nie mający charakteru stałego, nie przekreśla możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przyjęto, że w sprawie nie wystąpił bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Uznano, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji podano m.in. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.). W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b i ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Uzasadniała, że organ wadliwie uznał niemożność uzyskania przez nią świadczenia z tego powodu, że jej matka stała się osobą niepełnosprawną już jako osoba pełnoletnia. Dowodziła, że w sprawie błędnie przyjęto, iż stan zdrowia matki (osoby niepełnosprawnej) i zakres wykonywanej nad nią opieki nie wymagał u niej rezygnacji z zatrudnienia. Wywiodła, że organ pominął ustalenia wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium, SKO) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy skarżoną odwołaniem decyzję. Stwierdziło, że z poczynionych w sprawie ustaleń nie wynika, iż skarżąca zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreśliło, że z oświadczenia skarżącej wynika, iż przyczyną rezygnacji przez nią z zatrudnienia była opieka nad dziećmi i matką. Dostrzegło, że skarżąca nie była wcześniej zbyt aktywna zawodowo (była zatrudniana na krótkie okresy). SKO uznało, że także zakres wykonywanych przez skarżącą wobec matki działań opiekuńczych obejmuje raczej udzielanie pomocy i wsparcia osobie, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania. Podało, że matka skarżącej - mimo posiadanego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji - jest w stanie większość czynności wykonać samodzielnie (m.in. sama się porusza po mieszkaniu, sama spożywa posiłki, korzysta z toalety bez pomocy innych osób). W opinii SKO, przyczynę braku aktywności zawodowej skarżącej stanowi przede wszystkim osobiste sprawowanie opieki nad małoletnimi dziećmi w wieku 2 i 3 lat, nie zaś realizowanie opieki względem matki. Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut nieuwzględnienia ustaleń wywiadu środowiskowego oraz faktu zaliczenia matki strony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa przez zastosowanie normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO podkreśliło, że - wbrew twierdzeniu odwołania - ww. przepis nie był w sprawie stosowany. W skardze, skarżąc decyzję SKO w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga u niej rezygnacji z zatrudnienia. Tak stawiając zarzuty, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i o zasądzenie kosztów). Uzasadniając skarżąca dowodziła, że formułując wskazane w decyzji tezy organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez nią w oświadczeniu. Jej zdaniem, organ dokonał nadto pobieżnej oceny jej oświadczenia odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Według niej, dokumentacja sprawy potwierdza, że jej matka potrzebuje - w opisanym w tych dokumentach zakresie - codziennej, stałej opieki. Co istotne, okoliczność, że matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżąca dowodziła, że rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jego niepodejmowanie, tym bardziej, że art. 17 ust. 5 u.ś.r., enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 u.ś.r. wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do kwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższego wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie, jest niepodejmowanie lub rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd podziela - bazujący na orzecznictwie sądów administracyjnych - pogląd SKO, że brak jest podstaw do przyjęcia, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopnień niepełnosprawności przyznany na stałe, jak również sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zapatrywania powyższego nie zmienia na tle okoliczności faktycznych sprawy stanowisko wyrażone przez pracownika socjalnego w formularzu wywiadu środowiskowego. Trafnie dowodzi SKO, że to organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. W ocenie Sądu, w skarżonej decyzji zasadnie przyjęto, iż wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). W sprawie, przed wydaniem decyzji, przeprowadzono wszechstronne postępowanie dowodowo-wyjaśniające (w tym wywiad środowiskowy) w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Według złożonych oświadczeń skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwojgiem małych dzieci. W mieszkaniu przebywa również matka skarżącej, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i która przekazuje część swojego świadczenia rentowego na zakup żywności, środków czystości i pielęgnacyjnych, leków, opłaca także większość rachunków. Skarżąca przyrządza posiłki dla całej rodziny (czasem matka pomaga jej obrać warzywa do obiadu), sprząta, gotuje, pierze, przygotowuje i podaje matce leki, pomaga jej przy kąpieli, myciu głowy, wyjściu z wanny, z czym matka ma problemy, oraz przy zakładaniu obuwia (matka ubiera się sama). Matka od urodzenia jest niepełnosprawna (głuchoniema), ma problemy z porozumiewaniem się z innymi ludźmi, nie zna języka migowego, dlatego skarżąca umawia jej wizyty lekarskie, raz w miesiącu chodzi z nią do lekarza, pomaga załatwiać sprawy urzędowe. Matka nie wymaga pomocy pielęgniarskiej, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie wstaje z łóżka, sama wykonuje poranną i wieczorną toaletę, nie wymaga pampersów, sama się ubiera, jest osobą sprawną fizycznie, sporadycznie chodzi sama po zakupy do hipermarketu, od czasu do czasu pozostaje sama w domu, nie pomaga skarżącej w opiece nad wnukami, czasem tylko dzieci zostają pod jej opieką. Skarżąca oznajmiła, że stan zdrowia matki ze względu na wiek się pogarsza, jednak nie wskazała kiedy i w jakim zakresie nastąpiło pogorszenie jej stanu zdrowia, w związku z jakimi schorzeniami/niedomaganiami i jakiego szczególnego zakresu opieki bezpośrednio związanego ze stanem zdrowia wymagała ona jako osoba niepełnosprawna. Sąd podziela stanowisko SKO, że wskazany przez skarżącą zakres opieki obejmuje raczej udzielanie pomocy i wsparcia osobie, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania, a nie polega głównie na wykonywaniu czynności, których osoba niepełnosprawna sama nie mogłaby wykonać. Konieczny zakres świadczonej pomocy może wynikać również z wieku matki, a schorzenia takie jak nadciśnienie tętnicze, zaburzenia rytmu serca, czy choroby zwyrodnieniowe stawów występują u osób w różnym wieku, niezależnie od stwierdzenia u tych osób niepełnosprawności. Słusznie podnosi SKO, że dla celów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną winien pozostawać w bezpośrednim związku z istniejącą niepełnosprawnością uniemożliwiającą jej samodzielne funkcjonowanie, a nie tylko dotyczyć czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Sąd podziela pogląd, że opieka nad rodzicem w wyniku choroby bądź podeszłego wieku jest rzeczą naturalną i obowiązkiem każdego dziecka, jednak nie wystarcza to, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej, z uwagi na występujące u niej schorzenia, ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednakże, w ocenie Sądu, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Szereg podstawowych czynności matka skarżącej wykonuje bowiem samodzielnie, tj. samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, samodzielnie przyjmuje lekarstwa, samodzielnie korzysta z toalety. Prawidłowo przyjmuje SKO, że świadczona przez skarżącą opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jego obecności i pomocy, ponieważ matka nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii. Ponadto matka skarżącej jest w stanie samodzielnie jeść, nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych i nie używa pampersów, czy pieluchomajtek. Zakres sprawowanej przez nią opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, bowiem czynności wykonywane przez skarżącą względem matki mogłyby być wykonywane również wtedy, gdyby ona pracowała. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwyczajnych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, ponieważ osoby pracujące prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, piorą, czy też udają się do lekarzy. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie. Doświadczenie życiowe pokazuje, że takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie, czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie, zaś posiłki mogą być przygotowane wcześniej. Z kolei lekarstwa mogą być przygotowane na cały tydzień w specjalnym organizerze, tak, aby osoba chora mogła samodzielnie je przyjmować o określonych porach dnia. Kąpiel osoby chorej zasadniczo również może być wykonywana o każdej porze dnia. W ocenie Sądu, analiza poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (przedłożonych przez skarżącą dowodów) nie pozwala przyjąć, że skarżąca zrezygnowała (we wrześniu 2019 r.) z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (orzeczenie wydane 20 stycznia 1998 r. wskazuje na trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji od dzieciństwa). Według oświadczenia skarżącej przyczyną rezygnacji przez nią z zatrudnienia we wrześniu 2019 r. była opieka nad dziećmi i matką, której stan się pogarsza przez wiek i że również obecnie nie może ona podjąć zatrudnienia, gdyż sama wychowuje małe dzieci (córka O. wiek 2,5 roku, syn K. wiek 3,5 roku). Skarżąca nie przedłożyła dokumentów medycznych potwierdzających pogorszenie stanu zdrowia matki, jak również wskazujących, w jakim zakresie i w związku z jakimi konkretnymi niedomaganiami wynikającymi ze stwierdzonych chorób osoba niepełnosprawna wymaga pomocy i opieki. Zdaniem Sądu, powyższe dowodzi, że skarżąca zrezygnowała w pracy we wrześniu 2019 r. i obecnie jej nie podejmuje, nie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz ze względu na konieczność wykonywania opieki nad małymi dziećmi (dzieci nie uczęszczają do żłobka i przedszkola, czasem zostają pod opieką matki skarżącej). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w sytuacji skarżącej nie wystąpiły podstawy do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując Sąd uznał, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia ona warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.