IV SA/Wr 130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 6 listopada 2008 r. nr XV/68/2008 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego "Zarządu Budynków Komunalnych w Ząbkowicach Śląskich" w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z o.o. Gminy Ząbkowice Śląskie. oddala skargę. Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich nr XV/68/2008 z dnia 6 listopada 2008r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego "Zarządu Budynków Komunalnych" w Ząbkowicach Śląskich w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Ząbkowice Śląskie i zarzucając naruszenie art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Jako podstawę prawną złożenia skargi powołał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50§2, 52§2, art. 53 i art. 54§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że zakwestionowana uchwała została podjęta w dniu 6 listopada 2008r. przez Radę Miejską w Ząbkowicach Śląskich a w podstawie prawnej powoływała się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, g, h, ustawy o samorządzie gminnym, art. 6, 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ust. 3, 5,7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Przywołał również treść wymienionych przepisów i art. 9 i 12 ustawy o gospodarce komunalnej. Dodał, że w świetle postanowień §1 ust. 1 i 4 omawianej uchwały: 1. zakład budżetowy o nazwie " Zarząd Budynków Komunalnych" w Ząbkowicach Śląskich zwaną dalej zakładem likwiduje się w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Ząbkowice Śląskie, pod nazwą Nieruchomości Ząbkowickie Powiernik. 4. Przedmiotem działania spółki będzie prowadzenie zarobkowej działalności gospodarczej w formie produkcyjnej, handlowej i usługowej zgodnie z aktem założycielskim spółki. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej - ale głównym jej celem jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej polegających na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w formach, o których mowa w ustawie o gospodarce komunalnej, (art.1) ustawy o gospodarce komunalnej. Pojęcie użyteczności publicznej determinuje udział Gminy w prowadzeniu gospodarki komunalnej. Ustawa o gospodarce komunalnej stanowi iż gospodarka ta czyli działalność, prowadzona w zakresie użyteczności publicznej może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepisy dopuszczają prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym wykraczającym poza zadania z zakresu użyteczności publicznej w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie organu Nadzoru działalność utworzonej spółki gminy nie jest tożsama z realizacją zadań o charakterze użyteczności publicznej, czy ustawowo określonych zadań własnych gminy, wykracza też poza prawnie dopuszczalną możliwość uczestniczenia gminy w spółkach prawa handlowego działających poza sferą użyteczności publicznej. Tym samym utworzenie spornej spółki prawa handlowego, której przedmiot działania wykracza poza sferę użyteczności publicznej jest niedozwolone i niedopuszczalne. Zgodnie z § 7 ust. 1 umowy spółki : spółka wykonywać będzie zadania własne gminy, a w szczególności w zakresie gospodarki mieszkaniowym zasobem gminy oraz usługi w zakresie gospodarki komunalnej wykraczające poza zadania własne gminy. Ustęp z §7 ustawy określa szczegółowo przedmiot działalności spółki. Ten ostatni zapis umowy spółki wskazuje, że działalność spółki w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej jest zaledwie jedną z wielu rodzajów działalności prowadzonych przez spółkę i nie skupia się wyłącznie na realizacji zadań własnych gminy. Jak wynika z treści umowy spółki zakres jej działania wykracza dalece poza sferę użyteczności publicznej. Nie ma nic wspólnego z nieprzerwanym zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. W znacznej części działalność spółki jest typową działalnością gospodarczą, nastawioną na zysk i podejmowaną w zakresie wykraczającym poza ramy przewidziane w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Faktu utworzenia spółki nie uzasadniają przesłanki określone w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Podniósł ponadto, że nie można zapomnieć iż podstawowym i nadrzędnym celem istnienia samorządu terytorialnego i jednostek samorządu jest realizacja zadań publicznych istotnych dla gminy, lokalnej i regionalnej wspólnoty samorządowej. Obiektywna zaś ocena utworzenia przez Gminę przedmiotowej spółki nie daje pewności co do uzyskania wymiernych korzyści przez wspólnotę samorządową. W ocenie organu brak jest również uzasadnionych podstaw do twierdzenia iż, zaangażowanie Gminy w działalność spółki zapewni społecznie pożądany i prawem wymagany rozwój Gminy Ząbkowice Śląskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że nie może się zgodzić z poglądem skarżącego, który nie uwzględnił art. 184 i następne ustawy z dnia 21 lipca 1997r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do spółek. Gmina korzystając z takiej możliwości utworzyła spółkę prawa handlowego. Wprawdzie z art. 10 ust. 1 i pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione określone w nich warunki – ale gmina te warunki spełnia, czego skarżący nie zauważa. I tak omawiając każdą z przesłanek z osobna wskazał iż istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym a występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań, wynikających z obowiązujących przepisów, środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego, ograniczenia bezrobocia . W tym miejscu podał, że poziom bezrobocia w powiecie Ząbkowickim sięga 19,5% zakład budżetowy zatrudniał 24 osoby i przy założeniu, że jego działalność jest prawnie niedopuszczalna to wiązałoby się to ze zwolnieniem tych osób, a ponadto również osób zatrudnionych w firmach powiązanych z administratorem nieruchomości. Skutki likwidacji wiązałyby się ze zwolnieniem około 30-40 osób co w dobie obecnego kryzysu jest niedopuszczalne i szkodliwe społecznie. Obu tych okoliczności Wojewoda nie uwzględnił, a nawet nie próbował ich ocenić. Skarga w tym zakresie ma charakter uznaniowy i nieobiektywny. Organ nie zgodził się też zarzutami iż zakres działalności spółki wykracza poza zakres użyteczności publicznej. Zarzucił, że skarżący nie odnosi się do zakresu zarządzania nieruchomościami wspólnymi określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o własności. Wskazał, że art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa na czym polega zarządzenie nieruchomością. Czynności wskazane w tym przepisie wiążą się z czynnościami określonymi w pkt 1 do 11 umowy spółki. Dlatego dodał, że dziwi go pogląd skarżącego, że działania wskazane w umowie spółki nie są działaniami w zakresie użyteczności publicznej. Spółka nie może nie wykonywać tych działań skoro w zakresie jej obowiązków jest zarządzanie mieniem gminnym. Dodał, że skarżący, nie może stwierdzić jak to uczynił, że obiektywna ocena utworzenia przez Gminę przedmiotowej spółki nie daje pewności co do uzyskania wymienionych korzyści przez wspólnotę samorządową. Poinformował też, że 20 lutego 2009r. umowa spółki jak i uchwała została poddana ocenie przez niezawisły Sąd, który również badał ją pod względem formalno- prawnym a także merytorycznym i Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Fabrycznej IX Wydział KRS nie dopatrzył się zarzutów Wojewody i prawomocnie dokonał wpisu omawianej spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Została wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich Nr XV/68/2008 z dnia 6 listopada 2008r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego "Zarządu Budynków Komunalnych w Ząbkowicach Śląskich w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Ząbkowice Śląskie". Jej podstawę stanowi zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o gospodarce komunalnej, a ponadto obawa co do uzyskania przez wspólnotę samorządową wymiernych korzyści z faktu utworzenia spółki i wątpliwości czy zaangażowanie gminy w działalność "Nieruchomości Ząbkowice Powiernik spółka z o.o." zapewni społecznie pożądany i prawnie wymagany rozwój Gminy". Odnosząc się w pierwszej kolejności do tych ostatnich zarzutów należy przede wszystkim stwierdzić, że mają one charakter poza prawny a tym samym nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Nie mogą też w żaden sposób ważyć na powstanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – o ile przepisy dopuszczają taką możliwość. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że prawo taką możliwość daje. Wynika ona między innymi z powołanego wyżej art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Istotne natomiast jest, czy utworzenie przez gminę mocą zakwestionowanej uchwały spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie narusza prawa. Dokładnie – czy, jak zarzuca skarżący nie uchybia warunkom wymienionym w tym przepisie. Art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej brzmi : "Poza strefą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki : 1. istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowe na rynku lokalnym, 2. występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. 2. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób powoduje dla gminy poważną stratę majątkową. 3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w art. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowym oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy". Skarżący podnosi, że Gmina nie spełnia żadnego warunku wymienionego w powołanym przepisie. Organ zaś, co wykazywał w odpowiedzi na skargę, że spełnia warunki wymienione w art. 10 ust. 1, a ponadto nie zgodził się z zarzutami, iż zakres działalności spółki dalece wykracza poza zakres użyteczności publicznej. Rozważając powstały w wymienionym zakresie spór i po analizie powołanego art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej należy uznać, że przepis ten w niniejszej prawie nie ma zastosowania. Jak wynika bowiem z treści ustępu 1 dotyczy on spółek tworzonych – w tym przypadku przez gminę lub spółek, do których gmina przystępuje. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym podmiotem. Podmiotem tworzonym na podstawie art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten mówi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego skargę mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 1 stycznia 1991r. (obecnie ustawy o finansach publicznych). Zakwestionowana uchwała jednoznacznie wskazuje, że jej celem jest likwidacja zakładu budżetowego - Zarządu Budynków Komunalnych w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Ząbkowice Śląskie. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, g i h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 22 i 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ust. 3, 5 i 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Żaden z powołanych przepisów nie został naruszony. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, g i h stanowią, że do wyłącznej własności rady gminy należy tworzenie i przystępowanie do spółek spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (f), określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (g) i tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek. Uchwała o likwidacji i przekształceniu została podjęta przez Radę Miejską w Ząbkowicach Śląskich czyli organ kompetentny, właściwy do podejmowania decyzji w kwestiach przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego oraz wyposażenia jej w majątek. Jak stwierdzono wyżej art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi podstawę do przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę, podobnie jak art. 22, który jednocześnie stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządowej może zadecydować o likwidacji zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (lub spółki akcyjnej) przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia zakładu budżetowego powstałego po jego likwidacji. Art. 23 ustawy o gospodarce komunalnej mówi zaś że składniki mienia zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki (ust. 1) Prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego przekształconego w spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki (ust.2). Spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego (ust. 3). Zgodnie z obowiązkiem zawartym w powołanym przepisie zakwestionowana uchwała "wyposażyła" nowo utworzoną spółkę w majątek likwidowanego zakładu budżetowego, a ponadto zawarła zapis (§2 uchwały), że spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu. Art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ma charakter przepisu kompetycyjnego. Stanowi bowiem, że zakłady budżetowe tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno – prawną i likwidują organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe. Jak wynika z jego treści łączy się, tworząc jednolitość uregulowań z art. 6 i 22 ustawy o gospodarce komunalnej. Przedstawiona analiza przepisów zawartych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 6 listopada 2008r. i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej w ocenie Sądu daje podstawę do uznania, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa – tym samym w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.