IV SA/Wr 136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ust. 3 i art. 24 a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.); dalej ustawy, po rozpoznaniu odwołania Z. S. (dalej: skarżący) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] pozostawiającej bez rozpatrzenia wniosek o ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia 2 września 2011 r. zwrócił do organ I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Pismem z dnia 11 października 2011 r. organ ten wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 30 dni dokumentu potwierdzającego, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Po bezskutecznym upływie tego terminu, organ I instancji, decyzją z dnia 21 listopada 2011 r., pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uznajac, że mimo skutecznie doręczonego, w dniu 18 października 2011 r., wezwania, wniosek nie został uzupełniony w terminie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił, że po otrzymaniu wezwania do uzupełnienia wniosku złożył skargę do dyrektora MOPS, zaś ze złożonych przez niego dokumentów wynika, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Kolegium po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje m. in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2), a także orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3). W myśl art. 3 pkt 21 ustawy, ilekroć w ustawie tej jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności, oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS, c) stałą lub długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grypy inwalidów. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia 19 lipca 1995 r., sygn. akt [...] skarżący został zaliczony do II grupy inwalidów, zaś orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 31 sierpnia 2008 r., nr [...] stwierdzono, że jest on całkowicie niezdolny do pracy, co oznacza, iż skarżący nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy. Skarżącemu, jako osobie w wieku powyżej 16 roku życia, zasiłek pielęgnacyjny przysługiwałby także wówczas, gdyby legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 21 ustawy, ilekroć w ustawie tej jest mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grypy inwalidów. Z akt sprawy wynika, że po raz pierwszy, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 5 maja 1998 r., nr [...] skarżący został okresowo uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Orzeczenie to nie stwierdza, czy niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Z zaświadczenia ZUS z dnia 20 września 2011 r. wynika, że skarżący miał przyznane od dnia 1 marca 1994 r. prawo do renty inwalidzkiej uczniowskiej. Oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, należy odwołać się także do przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U nr 116, poz. 881 ze zm.; dalej rozporządzenia), z którego § 6 ust. 2 pkt 2 wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego do wniosku należy dołączyć m. in. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności. Skarżący zaś takiego dokumentu nie przedstawił, wskutek czego wezwano go do uzupełnienia wniosku w trybie art. 24 a ust. 2 ustawy. Mimo skutecznie doręczonego, w dniu 18 października 2011 r., wezwania, wniosek nie został uzupełniony w terminie, a zamiast tego skarżący złożył skargę do dyrektora MOPS. Organ I instancji zasadnie więc wezwał skarżącego do przedłożenia stosownego dokumentu. Z uwagi na niezastosowanie się do wezwania, organ ten, zgodnie z art. 24 a ust. 2 ustawy, pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Odwołanie zatem nie mogło zostać uwzględnione. Organ I instancji nie zakwestionował złego stanu zdrowia skarżącego, lecz stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie jest wystarczająca aby przyznać wnioskowane świadczenie. Skarżący powołał się bowiem na prawo do renty uczniowskiej, która mu przysługiwała. Jednakże z wyżej wskazanego pisma ZUS z dnia 20 września 2011 r. wynika, że prawo do tej renty skarżący nabył od dnia 1 marca 1994 r., a zatem po ukończeniu 25 roku życia. Ustalenie prawa do świadczeń przyznawanych na podstawie przepisów ustawy może nastąpić po złożeniu wniosku wraz z ściśle określonymi dokumentami. Wynika to z przepisów powołanego rozporządzenia jak i z treści art. 23 ustawy. Wobec braku załącznika do wniosku w postaci orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wraz z datą jego powstania, konieczne było pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Zaskarżone orzeczenie nie oznacza jednak, że świadczenie nie może zostać przyznane, jeżeli skarżący przedłoży wymagany dokument, wówczas bowiem sprawa może być ponownie rozpatrzona. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że w dniu 2 września 2011 r. złożył w organie I instancji wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w związku z niepełnosprawnością. Wszystkie dokumenty spełniały wymogi formalne. Organ ten poinformował go, że zwróci się do sądu o potwierdzenie od kiedy istnieje jego inwalidztwo. W skardze tej opisał swój stan zdrowia oraz przedstawił negatywne uwagi dotyczące instytucji pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, a wobec stwierdzenia przez Sąd z urzędu wad prawnych, które eliminują z obrotu prawnego powyższe decyzje. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został przepis art. 24 a ust. 2 ustawy stanowiący, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Nie zastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie istotną kwestię stanowi to czy pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Nieuzupełnienie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych o wymagane dokumenty skutkuje, w myśl art. 24 a ust. 2 ustawy, pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia. W orzecznictwie przyjęto, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego (który należy, w myśl art. 2 pkt 1 ustawy, do kategorii świadczeń rodzinnych, podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, wymieniony w pkt 2 tego przepisu – uwaga Sądu) o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji – pozytywnej czy negatywnej. Przed złożeniem bowiem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku o świadczenie rodzinne postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia, co jest czynnością materialno – techniczną. Strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 kpa, a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 39/12, LEX nr 1162873; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 146/11, LEX nr 818621). W kwestii dotyczącej formy w jakiej powinno nastąpić pozostawienie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego bez rozpatrzenia wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, LEX nr 40475, w której stwierdzono, że pozostawienie bez rozpoznania wspomnianego wniosku, na podstawie art. 64 kpa, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tylko ono kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepis art. 64 kpa reguluje, dwie odrębne sytuacje opisane w § 1 i § 2 tego artykułu, w których następuje pozostawienie wniosku o wszczęcie postępowania bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przepis art. 64 § 2 kpa ma podobne brzmienie do art. 24 a ust. 2 powołanej już wyżej ustawy, gdyż stanowi on, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieuzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 kpa Sąd Najwyższy podkreślił, że organ ma obowiązek zawiadomić osobę, która wnosiła podanie, o tym że zostało ono pozostawione bez rozpatrzenia. W uchwale tej stwierdzono również, że w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 kpa) osobie, która zarzuca temu organowi bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej podania służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zachowaniem określonego trybu. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż brak jest podstaw prawnych do wydania, na podstawie art. 24 a ust. 2 ustawy, decyzji administracyjnej o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto w pozostałych przepisach powołanej ustawy brak jest normy, która pozwalałaby przyjąć, że o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia rozstrzyga się decyzją administracyjną. W tym miejscu dodać należy, że z treści przepisu art. 32 ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy kpa, a zatem i przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, w tym art. 104 § 2 kpa, z którego wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Z całokształtu przepisów powołanej ustawy można wywieść w jakich sprawach organy administracji obowiązane są wydać decyzję administracyjną. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że przyznanie bądź odmowa przyznania świadczeń rodzinnych, wymienionych w ustawie, następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię prawa do tych świadczeń w sposób merytoryczny. Potwierdza to również treść art. 32 ust. 1 ustawy, który formułuje przesłanki, na podstawie których właściwy organ może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. O decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne jest również mowa w art. 23 a tej ustawy, tj. w ust. 2, 4, 5, 6 tego przepisu oraz w art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4. Z treści art. 30 ust. 5, 6 i 9 wynika ponadto, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych następuje na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe przepisy, dotyczą decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabywa lub traci prawo do świadczeń rodzinnych albo decyzji nakładających obowiązek zwrotu tych świadczeń, czyli decyzji rozstrzygających o istocie sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, na podstawie art. 24 a ust 2 ustawy, które powoduje, że postępowanie administracyjne dotyczące przyznania tych świadczeń nie zostało w ogóle wszczęte i w związku z tym nie może zostać zakończone decyzją administracyjną. Pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia jest bowiem czynnością materialno – techniczną, która zgodnie z ogólną zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 kpa, wymaga formy pisemnej. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Sąd, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma ona przymiotu wykonalności.