IV SA/Wr 136/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r. nr SKO 4511.75.2023 w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę w całości. UZASADIENIE Decyzją z 9 stycznia 2024 r. (SKO 4511.75.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: strona lub skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Długołęka (dalej: organ I instancji) z 27 października 2023 r. (nr GOPS.4203.103.2023.JK) przyznającą świadczenie pieniężne w formie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 300,00 zł na zakup żywności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika m.in. że w dniu 10 października 2023 r. strona zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, którego przeznaczenie sprecyzowała podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 11 października 2023 r., wskazując, że chodzi o pomoc finansową na zakup żywności, opału oraz pokrycie kosztów leczenia - fizjoterapii. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze swoją niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, na którą pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 4 965,64 zł i przewyższa kryterium dochodowe 1 200,00 zł. Przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz dołączona dokumentacja wskazują, że rodzina poniosła koszty naprawy samochodu (4 000,00 zł). Strona udokumentowała także wydatki na zakup i dostarczenie drewna (1 290,00 zł) oraz przedłożyła przedsądowe wezwanie do zapłaty za wykonie przyłącza kanalizacyjnego (2 956,33 zł). Decyzją z 27 października 2023 r. organ I instancji przyznał skarżącej specjalny bezzwrotny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu żywności w kwocie 300 zł. Organ I instancji powołał się przy tym m.in. na art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm. – dalej jako u.p.s.). Stwierdził, że podejmując decyzję przyznającą zasiłek celowy specjalny wziął pod uwagę poniesione koszty naprawy samochodu, które – jego zdaniem stanowią zupełnie wyjątkowe okoliczności. Jednocześnie zakwestionował możliwość uwzględnienia kosztów zakupu drewna jako potrzeb już zaspokojonych. Z kolei zaspokojenie potrzeby w postaci fizjoterapii nie jest zadaniem pomocy społecznej - ten cel powinien zostać zaspokajany w ramach świadczeń opieki zdrowotnej. SKO zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaakcentowało, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, oraz że świadczenia udzielone w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych. Z kolei specjalny zasiłek celowy związany jest z zaspokojeniem konkretnej potrzeby bytowej. Jest nieokresową i doraźną formą pomocy finansowej, adresowaną do osób przekraczających kryterium dochodowe i która może być udzielona w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ponadto świadczenie to należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu, z tym, że maksymalna kwota zasiłku nie może przekraczać stosownego kryterium dochodowego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że rodzina strony niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej niepełnosprawnością oraz długotrwałą ciężką chorobą. Wystąpienie tej okoliczności nie oznacza jednak, że wszystkie potrzeby rodziny strony muszą i mogą zostać zaspokojone w ramach środków pomocy społecznej. Sam fakt przyznania specjalnego zasiłku celowego oznacza, że organ dostrzegł problemy z jakimi zmaga się rodzina strony. Uzasadnił także wysokość pomocy objętej rozstrzygnięciem, wyjaśniając, że wzięto pod uwagę uprawnienia, zasoby i możliwości finansowe rodziny, sytuację udokumentowaną w wywiadzie środowiskowym oraz możliwości pomocy ze strony GOPS w Długołęce. SKO podzieliło argumentację organu I instancji, dotyczącą powodów braku przyznania pomocy z przeznaczeniem na zakup opału ponieważ potrzeba ta została już zaspokojona. Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości przyznania pomocy na sfinansowanie kosztów leczenia - rehabilitacji organ II instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu I instancji, cel ten może się mieścić w granicach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie zostało jednak wykazane, aby strona wymagała leczenia w zakresie przekraczającym możliwości powszechnej służby zdrowia. To uzasadnia odmowę przyznania pomocy na ten cel. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup opału i pokrycie kosztów leczenia, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji; b) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż przyznanie pomocy społecznej na zakup opału spowoduje pokrycie wydatku na potrzebę już zaspokojoną, w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na brak możliwości zakupu opału w wystarczającej ilości oraz uznanie, że nie zostało wykazane aby skarżąca wymagała leczenia w zakresie przekraczającym możliwości powszechnej służby zdrowia, w sytuacji gdy wskazywała, że rehabilitacja w ramach NFZ nie spełniała swojej roli. 2) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przyznanie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 300,00 zł na zakup żywności jest wystarczające w sytuacji w jakiej znalazła się jej rodzina oraz odpowiada możliwościom pomocy ze strony GOPS; b) art. 41 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącej w realiach niniejszej sprawy nie przysługuje specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu opału oraz kosztów leczenia, pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zaistnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczeń. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W okolicznościach sprawy organy obu instancji działały na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie dopełniają zaś generalne przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. Stanowią one, że – po pierwsze - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po drugie, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na wstępie wypada podkreślić, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrola sądowa takiego aktu sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych oraz weryfikacji przyjętego sposobu postępowania organu, w szczególności zebrania niezbędnego dla sprawy materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny. Samo zaś rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia oraz jego konkretnej wysokości - w sytuacji spełnienia przesłanek ustawowych - leży w wyłącznej gestii organu i z uwagi na uznaniowy charakter pozostaje poza zakresem kontroli sądu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2024 r., IV SA/Wr 779/23 – publ. CBOSA). Warto przy tym podkreślić, że w orzecznictwie zasadnie stwierdza się, że organ nie ma konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z przepisów. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może dotyczyć celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. (podobnie NSA w motywach wyroku z 19 lipca 2023 r., I OSK 1582/22 – publ. CBOSA). Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. upoważnia zatem właściwy organ pomocy społecznej do przyznania na zasadzie uznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w sytuacji wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Chodzi tu o przypadki, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., I OSK 262/23 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca w sposób znaczny przekracza kryterium dochodowe. Dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 2 482,82 zł, przy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie wynoszącym 600 zł. Skarżąca znajduje się więc zasadniczo poza grupą, którą ustawodawca obejmuje zakresem pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że nie może korzystać ze świadczeń pomocy społecznej o charakterze specjalnym, w tym ze specjalnego zasiłku celowego, który dedykowany jest właśnie osobom przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe. Rozstrzygając o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie 300 zł organy odwołały się do klauzuli "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ I instancji wskazał przy tym na okoliczność znacznych kosztów naprawy samochodu. Sąd w tym miejscu wskazuje, że w ramach kontroli legalności decyzji uznaniowej nie ma uprawnień do dokonania merytorycznej kontroli oceny organów. Dlatego taka wykładnia z pewnością nie narusza prawa poprzez dowolność czy też arbitralność oceny. Regulacja z art. 41 pkt 1 u.p.s. operuje bowiem pojęciem niedookreślonym, dającym organom szeroki zakres swobody interpretacyjnej. Co do wysokości przyznanego świadczenia, które w ocenie skarżącej powinno być wyższe, to Sąd nie stwierdza żadnej podstawy materialnoprawnej, na podstawie której skarżąca mogłaby się domagać świadczenia w wyższej (maksymalnej) wysokości. W szczególności nie ma podstaw do uwzględnienia w całości jej roszczenia z uwagi na potrzeby zakupu opału czy pokrycie kosztów rehabilitacji. Sąd w pełni podziela argumentację prawną organu odwoławczego, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, oraz że świadczenia udzielone w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych. Organy obu instancji prawidłowo dostrzegły, że rodzina skarżącej niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Wystąpienie tej okoliczności nie oznacza jednak, że wszystkie ujawnione potrzeby muszą i mogą zostać zaspokojone w ramach środków pomocy społecznej. Jakkolwiek art. 41 pkt 1 u.p.s. odwołuje się do wysokości specjalnego zasiłku celowego, określając ją jako wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny (na kanwie niniejszej sprawy to 600 zł), jednak podkreślić należy, że jest to kwota maksymalna. Ustawodawca podkreśla to expressis verbis stanowiąc, że "może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny". Ustawodawca wyznaczył więc organom maksymalny pułap przyznawanego zasiłku, co nie oznacza, że organ ma obowiązek przyznawać specjalny zasiłek celowy w takiej właśnie kwocie. Organ pomocy społecznej dysponuje bowiem ograniczonymi zasobami na wykonywanie zadań z pomocy społecznej i m.in. z tego właśnie powodu ustawodawca znaczną część świadczeń z zakresu pomocy społecznej pozostawił uznaniu organu, który samodzielnie in concreto decyduje o wysokości przyznanego świadczenia, kierując się pozanormatywnymi przesłankami możliwości finansowych oraz celowości działania. Przesłanki te nie są objęte zakresem kontroli sądowej, gdyż wykraczają poza kryterium legalności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2024 r., IV SA/Wr 779/23 – publ. CBOSA). W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skarżącej - organy przyznając jej pomoc w kwocie 300 zł prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 oraz 41 pkt 1 u.p.s. Brak również podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa procesowego. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.