I OSK 1582/22

Dnia 19 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 233/22 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (Kolegium) z [...] grudnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydenta Miasta E. decyzją z [...] listopada 2021 r. (organ I instancji, Prezydent), przyznał Skarżącej specjalny zasiłek celowy na zakup obuwia w listopadzie w wysokości 150 zł. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: u.p.s.), lecz zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Mając zatem na uwadze szczególną sytuację zdrowotną skarżącej, organ I instancji uznał za zasadne przyznanie jej wnioskowanej pomocy finansowej. W odwołaniu od tej decyzji, Skarżąca podniosła, że wysokość przyznanego świadczenia jest nieadekwatna do wysokości jej miesięcznych wydatków. Dodała, że jest osobą starszą, schorowaną, samotną i nie może liczyć na żadną pomoc finansową lub rzeczową ze strony rodziny. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] grudnia 2021 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet spełnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Samo przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są zarówno od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, jak i liczby innych osób oczekujących na pomoc. Jednocześnie organ musi uwzględnić wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikowymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że wysokość udzielonego Skarżącej wsparcia na tle innych spraw nie jest niska i pozwala na realizację celu, na jaki świadczenie zostało przyznane. Za przyznaną kwotę Skarżąca mogła bowiem kupić obuwie zimowe. Kolegium zauważyło jednocześnie, że rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być wyważone i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc dotarła do osób najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawiać takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Skarżąca jest natomiast osobą, która dysponuje stałym miesięcznym dochodem, który przekracza kryterium dochodowe. W takiej sytuacji organy najczęściej nie mają nawet możliwości pozytywnego rozpoznania wniosków. Reasumując, Kolegium uznało, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania i dowolności orzekania tylko z tego powodu, że przyznana skarżącej pomoc jest w wysokości innej niż oczekiwana. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.: k.p.a.) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, powierzchowną analizę sprawy oraz złożonych przez nią wniosku i odwołania, a także jej sytuacji materialnej oraz potrzeb, jak również nierozpoznanie wniosku w pełnym zakresie w wyniku uznania, że wniosek dotyczył jedynie pomocy na zakup obuwia, podczas gdy obejmował on także zaspokojenie innych potrzeb, a ponadto brak wnikliwego przeanalizowania możliwości finansowych organu przyznającego pomoc. Z uwagi na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz przyznanie jej zasiłku w wysokości adekwatnej do jej potrzeb (700 zł). W odpowiedzi na skargę, Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważyło, że Skarżąca swoim wnioskiem objęła wyłącznie pomoc w zakupie obuwia zimowego, co wynika zarówno z samego wniosku, jak i treści przeprowadzonego wywiadu oraz odwołania. Kolegium stwierdziło, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, uznało, że przyznana kwota zasiłku jest wystarczająca na zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. W piśmie procesowym Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że jej wniosek nie dotyczył jedynie zakupu obuwia. Z kolei, zawodowy pełnomocnik Skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy, podtrzymując wywiedzioną przez nią skargę, podniósł, że organy obydwu instancji w żaden sposób nie uargumentowały, dlaczego Skarżącej przyznana została kwota 150 zł. Nie wskazały również, jakimi środkami dysponują na cele specjalnych zasiłków celowych, ile osób ubiegało się o ich otrzymanie, a także w jakiej wysokości zasiłki otrzymały te osoby oraz jakiej wysokości dochody uzyskiwały w porównaniu do dochodu Skarżącej. Pełnomocnik stwierdził, że decyzja w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma wprawdzie charakter uznaniowy, lecz nie oznacza to dowolności w przyznawaniu tych zasiłków. W warunkach niniejszej sprawy zabrakło natomiast ustaleń co do wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych, liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej oraz hierarchii zgłaszanych potrzeb. Doszło tym samym do naruszenia nie tylko art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ale i art. 41 pkt 1 u.p.s. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego i braku uzasadnienia przyznania Skarżącej zasiłku celowego w kwocie 150 zł, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie 41 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji zasadnie przyznał Skarżącej zasiłek celowy w kwocie 150 zł, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi przez Sąd. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] listopada 2021 r. Jednocześnie wniesiono o przyznanie radcy prawnemu M. B. kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie kasacyjne ewentualnie o zasądzenie tych kosztów od organu według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że miesięczne dochody Skarżącej kształtowały się na poziomie przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe, co wykluczało możliwość przyznania jej wsparcia ze środków pomocy społecznej na podstawie art. 39 u.p.s. W sytuacji takiej zasiłek celowy mógł zostać przyznany wyłącznie na podstawie art. 41 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Przyznanie zatem zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego możliwe jest wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zatem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3318/15). W niniejszej sprawie organ uznając sytuację życiową Skarżącej za szczególnie ciężką przyznał jej pomoc finansową na zakup obuwia w wysokości 150 złotych. Skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku, jednocześnie nie wskazując kwoty jaka według niej byłaby odpowiednia na ten cel. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Skarżąca jest w niebywale trudnej sytuacji finansowejdnak znaczną część swojego dochodu przekazuje synowi przebywającemu w Zakładzie Karnym w K. Sąd kasacyjny pragnie wskazać, że osoba będąca w ciężkiej sytuacji życiowej i wnioskująca o przyznanie pomocy finansowej ze środków publicznych przy planowaniu wydatków w pierwszej kolejności winna zwrócić uwagę na konieczność zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych, a dopiero w następnej kolejności potrzeb innych osób, nawet jeżeli osobami tymi są dorosłe już dzieci. Wracając do rozważań merytorycznych, należy stwierdzić, że jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnięcie zarówno w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, jak i określenia jego wysokości, wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organowi administracji publicznej przyznany został w tych sprawach pewien luz decyzyjny. Organy administracji, poddając należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie Skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Tym samym wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły przepisów: art. 7 i art. 77 k.p.a. Odwołując się zaś do utrwalonego w tej materii orzecznictwa skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 116/10, LEX nr 594935), iż (cyt.): "w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, podzielić zatem należało pogląd Sądu I instancji , iż w sytuacji, gdy przyznana kwota była w uznaniu organów wystarczająca na zaspokojenie zgłoszonej potrzeby oraz mieściła się w granicach możliwości finansowych organu pomocowego, dopuszczalne było odstąpienie przez Kolegium od szczegółowych ustaleń co do wysokości środków finansowych przyznanych organowi do dyspozycji i dotychczasowego sposobu ich wydatkowania. Powyższy pogląd jest w pełni podzielany w orzecznictwie. W wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że (cyt.): "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje". Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W konsekwencji, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Decyzje zostały bowiem oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję, organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla Skarżącej w świetle rzetelnie ustalonej jej sytuacji, a także w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do brzmienia art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. bowiem Skarżąca zrzekła się rozprawy a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.