IV SA/Wr 137/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D D na decyzję Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej I. uchyla decyzję II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia[...]. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. D. od orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Ż. nr [...] z dnia 5 listopada 2007r. w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej, Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. - powołując się na przepis art.127§1 i art. 138 k.p.a. w związku z § 5 pkt 1, § 30 ust. 1 i 2, § 31 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. Nr 12, poz. 75) - utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. Wspomnianym wyżej orzeczeniem Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w Ż., powołując się na ustawę z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), ustawę z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), Kodeks postępowania administracyjnego, rozporządzenie MON z dnia 25 czerwca 2004r. w sprawie utworzenia wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz, U. Nr 151, poz. 1594 ze zm.), rozporządzenie MON z dnia 10maja 2004r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422 ze zm.) oraz rozporządzenia MON z dnia 10 stycznia 2006r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. Nr 12, poz. 75) oraz na skierowanie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego Zielona Góra, w wyniku przeprowadzonych badań rozpoznała u skarżącego: urazową amputację paliczka dystalnego palca II dłoni prawej, które to schorzenie zakwalifikowała, jako schorzenie określone w §81 p.5 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem; upośledzenie rozróżnienia barw zakwalifikowane do §14 p.5 rozporządzenia; zespół bólowy szyjny na podłożu dyskopatii C-5, C-6 zakwalifikowane do §62 p.1 i § 34 p.5 rozporządzenia; zespół bólowy L-S z niestabilnością L-S oraz zaburzenia nerwicowe rokujące poprawę zakwalifikowane do §66 p.2 rozporządzenia. Zdaniem organu I instancji rozpoznane schorzenia kwalifikują D. D. żołnierza zawodowego w II grupie badanych, jako zdolnego do zawodowej służby wojskowej Kat.Z. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący podniósł, że podana w orzeczeniu organu I instancji podstawa prawna ustalenia jego zdolności do zawodowej służby wojskowej jest nieprawidłowa. Zarzucił, że zarówno przepisy ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), jak i powołane przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia dotyczą żołnierzy zawodowych, natomiast skarżący w dniu skierowania na komisję lekarską był żołnierzem przeniesionym do rezerwy. Podniósł, że toku postępowania administracyjnego nie był żołnierzem zawodowym w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. w motywach swojego rozstrzygnięcia podała, że po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziła, że zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa, a podstawy prawne orzeczenia I instancji są w nim taksatywnie i w sposób należyty wymienione. Wskazano ponadto, że z należytą starannością uwzględniono w orzeczeniu rozpoznane u skarżącego schorzenia, a kwalifikacji orzeczniczej dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze na powyższe orzeczenie D. D. podniósł, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera zarówno uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, a przytoczone w nim przepisy prawa dotyczą jedynie trybu wnoszenia i rozpatrywania odwołania, w związku z czym trudno uznać je za podstawę prawną merytorycznie rozstrzygającą odwołanie. Ponadto w zaskarżonym orzeczeniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów odwołania poza stwierdzeniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych oraz sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał, że orzeczenie to zostało podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego dającym podstawę do jego uchylenia. Wady zaskarżonego orzeczenia uniemożliwiły Sądowi przeprowadzenie prawidłowej jego kontroli pod względem zgodności z prawem, do czego Sąd ten zgodnie z wyżej powołanymi przepisami wskazanych ustaw jest powołany. Przedmiotem kontroli Sądu jest będące decyzją orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] nr [...] w zakresie, w jakim określa ono zdolność skarżącego do zawodowej służby wojskowej. Z orzeczenia organu I instancji wynika, że orzeczenie w przedmiocie zdolności skarżącego - kpt. rez. D. D. do zawodowej służby wojskowej zostało wydane w związku ze skierowaniem skarżącego na badania do terenowej wojskowej komisji lekarskiej przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. W podstawie prawnej swojego orzeczenia organ I instancji powołał szereg aktów prawnych stanowiących podstawę wydanego przez ten organ orzeczenia. W podstawie tej nie wskazał konkretnych przepisów prawa dających temu organowi uprawnienie do wydania orzeczenia o treści kwestionowanej przez skarżącego we wniesionym od tego orzeczenia odwołaniu. Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, to jest ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2006r. sygn. II SA/Wa 1145/06, LEX 328577). Powyższe uchybienie w ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a więc na prawidłowość orzeczenia organu I instancji w związku z tym, że w świetle powołanych aktów prawa organ I instancji miał kompetencje do orzekania w przedmiocie, o którym orzekł. Przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 8 poz. 66 ze zm.) przewidują bowiem możliwość kierowania przez wojskowe organy emerytalne do wojskowych komisji lekarskich żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, emerytów i rencistów - z urzędu albo na ich wniosek. (art. 21 ust. 1 pkt 3, art. 33 ust. 1 pkt 4). O możliwości takiej stanowi też § 1 i § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. Nr 12, poz. 75). Z niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności sprawy wynika, że skarżący jako żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 28 lutego 2007r. W myśl § 17 ust. 3 powołanego rozporządzenia, o zdolności do czynnej służby wojskowej wojskowa komisja lekarska orzeka na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przedmiotowej sprawie zdolność do zawodowej służby wojskowej została ustalona w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422 ze zm.), które to rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako ugruntowany przedstawia się pogląd, zgodnie z którym wojskowe komisje lekarskie stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach, w tym również decyzje w sprawach zdolności do zawodowej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia. Dlatego też do tego rodzaju decyzji odnoszą się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999r. sygn. I SA 2114/97, LEX 47973, wyrok NSA z dnia 16 listopada 1995r. sygn. SA/Gd 1655/95, OSP z 1997r. Nr 7-8, poz. 135). Tym samym w zakresie nieunormowanym przepisami szczegółowymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w k.p.a. ogólne zasady i przepisy postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzyganie o zdolności do służby wojskowej odbywa się w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału strony w tym postępowaniu. W odwołaniu od orzeczenia wydanego przez organ I instancji skarżący zakwestionował podstawę do orzekania przez organ I instancji w sprawie jego zdolności do zawodowej służby wojskowej. Podniósł, że w dniu skierowania go na badania był żołnierzem przeniesionym do rezerwy. Nie spełniał zatem warunków uzasadniających skierowanie na badania. Zarzucił, że w powołanych w orzeczeniu aktach prawnych stanowiących podstawę orzekania nie wymienia się żołnierzy rezerwy. Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku powyższego odwołania organ II instancji w zaskarżonym orzeczeniu pominął zupełnie zarzuty odwołania, wydane przez ten organ orzeczenie jest lakoniczne, a powołane w jego podstawie prawnej przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach dotyczą: uprawnienia rejonowych wojskowych komisji lekarskich do rozpatrywania odwołań od orzeczeń terenowych wojskowych komisji lekarskich (§ 5 pkt 1), uprawnienia strony do złożenia odwołania od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wydanej w pierwszej instancji oraz trybu i terminu wniesienia tego odwołania (§ 30 ust. 1 i 2) oraz postępowania i sposobu orzekania w sprawie w trybie odwoławczym przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia (§ 31 ust. 1, 2 i 3), co trafnie skarżący zauważa i podnosi w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że orzeczenie organu I instancji odpowiada przepisom prawa, podstawy prawne tego orzeczenia są w nim taksatywnie i w sposób należyty wymienione oraz, że rozpoznane u skarżącego schorzenia zostały z należytą starannością uwzględnione w orzeczeniu, od którego wniesiono odwołanie, a kwalifikacji orzeczniczej dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tej treści orzeczenie organu odwoławczego w ocenie Sądu narusza w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to także z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Decyzja organu odwoławczego winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., mającego odpowiednie zastosowanie do postępowania toczącego się przed organem odwoławczym na podstawie art. 140 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy z dokładnym wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Elementów tych zabrakło w orzeczeniu wydanym w sprawie przez organ II instancji, co stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. nie spełnia omówionych wyżej kryteriów. Jego uzasadnienie ogranicza się do kilku ogólnikowych stwierdzeń, bez jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów dotyczących wykazanej w orzeczeniu organu I instancji podstawy prawnej orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej. Organ II instancji w zasadzie nie przedstawił własnego stanowiska w sprawie, tym samym nie podał i nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nieprawidłowo, zarówno pod względem merytorycznym jak i prawnym, zredagował uzasadnienie swojego orzeczenia, nie wykazując, w jakim zakresie podjęte rozstrzygnięcie wynika z analizy całego materiału dowodowego sprawy, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając orzeczenie uznające skarżącego za zdolnego do zawodowej służby wojskowej - kat. Z. Nadto zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) organ odwoławczy powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając orzeczenie zaskarżonej treści, co ma służyć przekonaniu strony o słuszności orzeczenia, ale także umożliwić Sądowi skontrolowanie toku rozumowania organu oraz podstaw faktycznych i prawnych wydanego orzeczenia. Powyższe uchybienia procesowe czyniły skargę zasadną i dawały podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), co orzeczono w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ decyzyjny, po przeprowadzeniu zgodnego z przepisami prawa postępowania dowodowego winien wydać właściwe orzeczenie, mając na względzie to, co powiedziano wyżej i wydane orzeczenie uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. również w zakresie powołanej w uzasadnieniu podstawy prawnej orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej skarżącego. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonego orzeczenia z uwagi na to, że orzeczenie to nie posiada cech wykonalności.