IV SA/Wr 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżaną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 30 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił umorzenia I. W. w całości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na syna F. L. za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] zapadła decyzja nr [...] zobowiązująca I.W. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na dziecko: F. L. za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. w kwocie 1068,78 zł (w tym odsetki w wysokości 279,78 zł). Od tej decyzji strona złożyła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy. Dnia 15 lipca 2009 r. strona złożyła ponownie pismo z prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z powodu m.in. trudnej sytuacji ekonomicznej rodziny. W dniu 29 lipca 2009 r. została wydana decyzja odmawiająca umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń, od której strona złożyła odwołanie. Kwestionowana decyzja została przez organ II instancji uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zalecono, by ponownie przeanalizować sytuację rodzinną i finansową strony. Wobec powyższego wystąpiono z prośbą do Działu Środowiskowego tutejszego Ośrodka o przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony w celu ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej. W dniu 22 października 2009 r. pracownik socjalny wywiad ten przeprowadził. W myśl art. 30 ust. 4 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Po rzetelnym przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej i materialnej rodziny strony nie znaleziono podstaw do przychylenia się do całkowitego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie wyżej powołanym przepisem umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów, które musi spełniać rodzina ubiegająca się o umorzenie spłaty lub rozłożenie jej na raty. Wobec tego, za każdym razem, winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Nie ulega jednak wątpliwości, że szczególnie uzasadnione przypadki stanowiące podstawę umorzenia należności są związane z sytuacją zdrowotną lub rodzinną zobowiązanego i powinny być one nadzwyczajne (wyjątkowe) - w następstwie których jego sytuacja ulega znacznemu pogorszeniu, co prowadzi do ciężkich strat dla rodziny, powoduje zagrożenie dla możliwości dalszej egzystencji członków rodziny. Strona jest matką samotnie wychowującą czworo dzieci, z których troje pozostaje na jej utrzymaniu. Jak wynika ze złożonego przez nią oświadczenia, dzieci chorują, jednak nie posiada zaświadczeń potwierdzających ten stan. Obecnie prowadzi własną działalność gospodarczą. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń rodzinnych w wysokości 346,00 zł miesięcznie oraz alimentów w wysokości1.500,00 zł miesięcznie - łączny miesięczny dochód w rodzinie wynosi 1.846,00 zł. Zdaniem organu orzekającego sytuacja rodzinna wnioskodawczyni nie jest na tyle trudna, aby jej wniosek z dnia 24 sierpnia 2009 r. został rozpatrzony pozytywnie. Sytuacja rodzinna wnioskodawczyni nie ma charakteru szczególnego, a materiał dowodowy sprawy nie wskazał na nadzwyczajne okoliczności, które wpłynęłyby na jej znaczne pogorszenie, a także pogorszenie jej sytuacji życiowej. W żadnym wypadku nie można stwierdzić, iż zwrot nienależnie pobranych świadczeń doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, czy spowodowania zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji, zaspokojenia podstawowych potrzeb przez członków rodziny. Ponadto zaznaczono, iż należność powstała w wyniku nie zastosowania się strony do art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie pouczono stronę, że może ubiegać się o rozłożenie na raty powstałej należności i/lub umorzenie odsetek. Od tej decyzji I.W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Odwołująca się nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że sytuacja jej rodziny nie jest trudna i od co najmniej roku nie pogorszyła się. Choćby z uwagi na to, iż do grudnia 2008 r. ciężar utrzymania rodziny i domu ponosił także jej były mąż, który następnie wyprowadził się zostawiając niezapłacone rachunki. Obecnie rodzinę utrzymuje sama z 1.000 zł alimentów na dwoje młodszych dzieci i 346 zł zasiłków na 3 dzieci. Alimenty w wysokości 500 zł na córkę M. były mąż przekazuje bezpośrednio jej m.in. na opłacenie internatu, dojazdy do W. Odwołująca się wskazała, że ma swój udział w kosztach utrzymania dwóch córek, które się uczą. W dalszej części odwołania skarżąca szczegółowo przedstawiła koszty miesięcznego utrzymania domu i rodziny oraz jej sytuację zdrowotną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 r. nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W dniu 10 stycznia 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I. W. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...] organ I instancji decyzją z dnia [...] m.in. umorzył ustawowe odsetki od nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 266,53 zł oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w trzech ratach po 263 zł. Powyższa decyzja organu I instancji została następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania strony uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 789 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 279,78 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Kolegium, decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję. W dniu 15 lipca 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek odwołującej się o umorzenie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka F. We wniosku strona podała, że nie pracuje, utrzymuje się z alimentów i zasiłków rodzinnych w wysokości 1.234 zł miesięcznie. Utrzymuje dwoje dzieci A. L.i F. L. oraz częściowo K. i M. W. Po wyprowadzeniu się byłego męża ciężar utrzymania domu spoczął na stronie. Odwołująca się podała, że ponosi następujące opłaty 140 zł za energię, opłatę za wodę 459 zł (płaci raty), gaz 205,39 zł, wywóz śmieci zaległość 295 zł (spłaca na raty), podatek za dom za 212 zł. Dzieci strony chorują na alergię, przewlekłe zaparcia, są leczone neurologicznie. Strona od dnia 3 sierpnia 2009 r. rozpoczęła prowadzenie własnej działalności gospodarczej, co wiąże się z dodatkowymi wydatkami w postaci opłat za ZUS, telefony i internet. W dniu 22 października 2009 r. przeprowadzono ze stroną wywiad środowiskowy, podczas którego złożyła oświadczenie, że prowadzi działalność gospodarczą jednak nie uzyskuje żadnych dochodów, ponieważ jest w trakcie przygotowywania bazy danych współpracujących z firmą wykonawców. Na dwójkę młodszych dzieci otrzymuje od ich ojca alimenty w wysokości 100 zł, na córkę M., która uczy się we W. ma zasądzone alimenty w wysokości 500 zł, jednak nie otrzymuje bezpośrednio tych pieniędzy, ponieważ ojciec opłaca internat i partycypuje w kosztach jej utrzymania. Strona otrzymuje świadczenia rodzinne na dzieci w wysokości 346 zł. Odwołująca się pomaga też córce, która studiuje w P. Przekazuje jej 70 zł miesięcznie i zapewnia wyżywienie podczas jej pobytu w domu. Dwójka młodszych dzieci jest leczona alergologicznie, laryngologicznie, gastroenterologicznie. Strona choruje na żołądek, ma żylaki, nie posiada zaświadczeń lekarskich stwierdzających powyższe schorzenia. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w D. z dnia [...] odwołująca się została zaliczona do grona osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, do dnia 31 sierpnia 2011 r. Strona przedstawiła niezapłacone rachunki za gaz, wywóz nieczystości stałych, za wodę, za energię. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego wynika, że przesłanką zastosowania ulgi w obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego jest każdorazowe ustalenie przez organ w toku postępowania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. Tak sformułowany zwrot językowy jest zwrotem szacunkowym, należącym do zwrotów niedookreślonych. O zastosowaniu ulgi może przesądzić tylko przekonanie wykazane w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, że spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej egzystencji członków rodziny, albo że uniemożliwi im zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, odzieży, obuwia. Instytucja ulg została oparta na instytucji uznania administracyjnego. Uznaniowości nie należy rozumieć jako dowolności. Aby uniknąć zarzutu dowolności należy każdorazowo przeanalizować sytuację finansową i osobistą strony i jej rodziny. Organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, poprzez dokładny opis, jakie okoliczności faktyczne przesądziły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Bk 887/07 wynika, że na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujący wpływ mają, oprócz minimum socjalnego i egzystencji, również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp. Kryteria te rozpatrywane łącznie gwarantują dopiero sprawiedliwe, tj. zobiektywizowane i równe stosowanie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie zatem, że rodzina zobowiązanego osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnych świadczeń rodzinnych. Z kolei, osiąganie dochodów powyżej tej granicy, uzasadniałoby – w przypadku wystąpienia innych szczególnych okoliczności, tj. choroba, niepełnosprawność - umorzenie częściowe lub rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny strony na 1,846 zł. Strona twierdzi, że alimentów na córkę M. w wysokości 500 zł nie otrzymuje bezpośrednio jednakże fakt, że ojciec przekazuje tę kwotę córce w formie opłat za internat i pokrywa koszty jej utrzymania powoduje, iż należy wliczyć je do dochodu rodziny. W ocenie Kolegium, sytuacja strony jest niewątpliwie trudna, ponieważ samotnie wychowuje troje dzieci, które cierpią na różne dolegliwości. Niemniej sytuacji tej nie można uznać za szczególnie trudną czyli taką, która uniemożliwia spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych choćby w niskich ratach. Zdaniem organu odwoławczego ewentualne rozłożenie nienależnie pobranych świadczeń na niskie raty umożliwiłoby stronie spłatę zadłużenia i nie naraziłoby jej rodziny na znaczne obniżenie poziomu życia, poniżej kryterium egzystencji. Nie można zapominać przy tym, że strona od sierpnia 2009 r. zarejestrowała działalność gospodarczą i powinna dołożyć wszelkich starań by jak najszybciej osiągać z tej działalności dochody. Z powyższych względów, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do całkowitego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Odwołująca się może ubiegać się o rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych albo o odroczenie płatności skoro, jak podaje w odwołaniu, na dochody z działalności będzie musiała jeszcze poczekać. W tym celu należy złożyć stosowny wniosek w organie I instancji. W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I.W. wniosła o jej uchylenie. Oświadczyła, że pieniędzy nie pobierała w złej wierze. Świadczenie zostało jej przyznane od stycznia 2006 r. Zasiłek przestała pobierać z chwilą wyjazdu z dzieckiem i jego ojcem za granicę, tj. w lipcu 2006 r., a nie z chwilą uznania dziecka przez jego ojca i tym samym zmiany nazwiska w marcu 2006 r. Nadto, skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi między innymi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Obejmuje ona zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być zatem uznane tylko takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające nie sprostały temu zadaniu. Nie zbadały i nie oceniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy. Nie uzasadniły też dostatecznie racji podjętych rozstrzygnięć. Organy obydwu instancji nie ustaliły i nie przedstawiły w sposób wyczerpujący okoliczności związanych z sytuacją dochodową skarżącej. Nie zbadano, jakie są niezbędne potrzeby rodziny skarżącej. Stwierdzono, iż kwota 1.846 zł pozwala i na spłatę nienależnie pobranego świadczenia i na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny, do których zaliczone zostały wydatki związane z utrzymaniem mieszkania. Zdaje się jednak, że wydając tego rodzaju osąd organy administracyjne pominęły wysokość pozostałych niezbędnych potrzeb, jakimi np. są wydatki na żywność, odzież, obuwie, pomoce i przybory szkolne. Przy czym, domniemywać należy, iż pominięte pozycje w budżecie domowym rodziny skarżącej stanowią zasadnicze wydatki, jeśli wziąć pod uwagę fakt, iż dzieci uczęszczają do szkoły. Nadto podkreślenia wymaga, iż w motywach rozstrzygnięć brakuje szczegółowego rozważenia kwestii zgłaszanego przez skarżącą złego stanu zdrowia jej oraz dzieci. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie została należycie zbadana, co w przypadku kiedy koszty leczenia, lekarstw są wysokie może mieć zasadnicze znaczenia dla ukształtowania się sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Poza tym, mimo tego, że organy orzekające zawarły w swych decyzjach stwierdzenia na temat szczególnie trudnych okoliczności w sytuacji wnioskodawcy, jakie muszą zaistnień w celu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, to nie zbadały należycie, czy mają one miejsce w przypadku skarżącej. Z tych względów należało stwierdzić, że decyzje naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie jeszcze tylko dodać można, iż w decyzji I instancji powołano przepis art. 30 ust. 4 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy tymczasem art. 30 tej ustawy takiej jednostki redakcyjnej nie posiada. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.