IV SA/Wr 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ustawowych odsetek w związku z niewypłaceniem zasiłku przedemerytalnego w terminie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego T. P. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu łączną kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz podatek VAT w kwocie 55, 20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 72 ust. 12, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania L. Z. (dalej skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...], nr [...] odmawiającej przyznania stronie odsetek ustawowych w związku z niewypłaceniem zasiłku przedemerytalnego w terminie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta L., po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 281/04, który wraz z aktami sprawy wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w L. w dniu 12 grudnia 2005 r. orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 11 lipca 2001 r. Wypłata zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 11 lipca 2001 r. do dnia 8 sierpnia 2001 r. W kwocie 535,90 zł nastąpiła w dniu 27 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...] Starosta L. orzekł o utracie prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego w związku z przyznaniem skarżącej prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, utrzymane w mocy przez Wojewodę D. Decyzje obydwu organów zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 534/06, który stał się prawomocny z dniem 30 stycznia 2007 r. Pismem z dnia 27 lutego r., nr [...] skarżąca została poinformowana, że w/w wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 26 lutego 2007 r. i wypłata zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 9 sierpnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2004 r. zostanie dokonana w dniu 1 marca 2007 r. Skarżąca została także poinformowana, że od dnia 1 sierpnia 2004 r. dalszą wypłatę zasiłku przedemerytalnego przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w L. Wypłata należnego świadczenia w wysokości 21.095,30 zł nastąpiła w dniu 1 marca 2007 r. W dniu 15 marca 2007 r. skarżąca wystąpiła o wypłatę odsetek ustawowych za okres od dnia 9 sieprnia 2001 r. do dnia 28 lutego 2007 r. w związku z niewypłaceniem zasiłku przedemerytalnego w terminie. Działający z up. Starosty L. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, pismem z dnia 22 marca 2007 r. poinformował ją, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty odsetek, ponieważ w sprawie przez cały czas było prowadzone postępowanie administracyjne. Wskazał, że żądanie wypłaty odsetek może być uznane za zasadne w wypadku niewypłacenia bezrobotnemu zasiłku w terminie, np. wskutek braku po stronie urzędu odpowiednich funduszy przeznaczonych na ten cel czy uchybień w zakresie organizacji pracy urzędu, skutkujących nieterminową wypłatą zasiłków. Żądanie wypłaty odsetek nie może być uznane za zasadne w sytuacji, gdy organ wydał decyzję o przyznaniu lub utracie prawa do zasiłku, na podstawie przyjętej oceny dowodów, uzasadniających uznanie określonych faktów, a następnie decyzja ta została uchylona, gdyż organ wyższej instancji inaczej ocenił zebrany materiał dowodowy. Fakt ten, nawet jeżeli prowadzi do opóźnienia w wypłacie należnego świadczenia, nie może uzasadniać żądania wypłaty odsetek, gdyż ograniczałoby to normatywną kompetencję organów niższego stopnia do wydawania decyzji kształtujących prawo w obawie, że przyjęta przez nie ocena dowodów może zostać zakwestionowana przez organ wyższej instancji. W dniu 6 listopada 2007 r. skarżąca wystąpiła z pozwem do Sądu Rejonowego w L. o zapłatę odsetek w kwocie 3.394,03 zł wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty. Wyrokiem Sądu Okręgowego w J. G. z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II Ca 186/09, na skutek apelacji Starosty L., pozew skarżącej w zakresie żądania zapłaty kwoty 3.794,03 zł wraz z ustawowymi odsetkami, został odrzucony. W uzasadnieniu Sąd uznał, że niedopuszczalna była droga sądowa w zakresie roszczenia o zapłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku przedemerytalnego. W dniu 8 października 2009 r., za pośrednictwem Starosty L., skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...], nr [...], zarzucając naruszenie prawa i wnosząc o przyznania odsetek od niewypłaconego w terminie zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem jej przedstawione stanowisko organu I instancji jest błędne i niezasadne, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt SA/Wr 281/04, został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Decyzje Starosty zostały bowiem uchylone przez Sąd nie z powodu odmiennej oceny dowodów, ale z powodu błędu organu I instancji. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 11/07), zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ rentowy ponosi odpowiedzialność za opóźnienie w przyznaniu lub wypłacie świadczenia ubezpieczony ma prawo do odsetek (...). Wojewoda D. stwierdził, że pismo organu I instancji z dnia 22 marca 2007 r., które de facto jest decyzją administracyjną, nie zawierało pouczenia strony o środkach odwoławczych. Ta okoliczność spowodowała, że odwołanie, które wniesione zostało po upływie dwóch lat, bo dnia 8 października 2009 r., jest odwołaniem wniesionym w terminie. Brak bowiem pouczenia o środkach odwoławczych jest błędnym pouczeniem, które nie może szkodzić stronie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 45/11). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 72 ust. 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego, uprawnionym do zasiłku, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wykładnia tego przepisu prowadzi do związania prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, przez co należy rozumieć opóźnienie w dokonaniu czynności faktycznej, które w tym przypadku rodzi skutki prawne, a nie z opóźnieniem wynikającym z wykonywania kompetencji przez właściwe urzędy pracy i wykorzystywania przez strony postępowania administracyjnego przysługujących im środków prawnych. Prawo do odsetek jest konsekwencją obowiązywania rygorów w zakresie wypłat zasiłków i ma miejsce w przypadku uchybień powiatowego urzędu pracy zobowiązanego do wypłaty tych zasiłków. Wobec tego prawo do odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku, a nie opóźnienia w ustaleniu prawa do tegoż świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 283/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 571/07). W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. Odwołująca się nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego decyzją Starosty L. z dnia [...], który został jej wypłacony w dniu 27 stycznia 2006 r., tj. niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 281/04, za okres od dnia 11 lipca 2001 r. do dnia 8 sierpnia 2001 r. oraz w dniu 1 marca 2007 r., tj. niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 534/06, za okres od dnia 9 sieprnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2004 r. Brak zatem było, zdaniem organu odwoławczego, podstaw prawnych do uznania, że w tym przypadku nastąpiło opóźnienie w wypłacie zasiłku przedemerytalnego i do przyznania wnioskowanych przez stronę odsetek ustawowych. W skardze na powyższą decyzję do tutejszego Sądu skarżąca wniosła o jej zmianę i przyznanie odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie zasiłku przedemerytalnego od dnia przyznania świadczenia do dnia zapłaty. Decyzji organu I i II instancji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez ich niezastosowanie, tj. nieprzyjęcie, iż w przypadku braku wypłaty świadczenia przedemerytalnego w terminie 7 dni od daty upływu okresu, za który świadczenie jest wypłacane należą się odsetki ustawowe; - naruszenie prawa procesowego, tj. art.art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewody należy uznać za błędne i niezasadne, co potwierdza w jej przekonaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/10 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 45/11. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/10 tutejszy Sąd uchylił zakwestionowaną przez skarżącą decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania odsetek w związku z niewypłaceniem w terminie zasiłku przedemerytalnego z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (dod. Sądu). Z kolei, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 45/11 Sąd uchylił postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które było podstawą do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu ani też z innymi uchybieniami strony w tym zakresie (dod. Sądu). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że w rozpatrywanym przypadku trudno zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenie prawa materialnego i procesowego o których mowa w skardze. Powołana przez stronę ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie to akty prawne nieobowiązujące w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest taką właśnie sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał przepis art. 72 ust. 12 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stanowi on, że uprawnionym do zasiłku, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy enumeratywnie wymieniono materie, dla których przewidziana jest forma decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46. Katalog materii określonych w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie mogą być wydawane decyzje administracyjne. Wśród materii, dla których ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje dokonanie konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w formie decyzji administracyjnej nie ma natomiast przyznania lub odmowy przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy. W ocenie Sądu art. 72 ust. 12 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie uprawniają do wniosku, że orzekanie o przyznaniu lub odmowie przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 72 ust. 12 ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Roszczenie o odsetki ma bowiem cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ustawowych odsetek. Gdyby nawet przyjąć, że organ administracji uprawniony jest do władczego (w drodze decyzji) określania wysokości odsetek ustawowych, w sytuacji gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie, a w konsekwencji, że taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, to skarżący dla pełnej ochrony prawnej i tak zmuszony byłby do odwołania się do ochrony, jaką zapewniają wyłącznie sądy powszechne. Chodzi o ochronę, w ramach której możliwe jest reformatoryjne orzeczenie merytoryczne. Potwierdzeniem tego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 (OTK ZU 2000 r., nr 5, poz. 143), w którym stwierdził, że "...przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem «sprawy cywilnej» roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, iż "...w zakresie pojęcia «sprawa cywilna» mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń". Potwierdza to, że sprawa odsetek (w tym ich wysokość) w sytuacji, gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji, że organ administracji publicznej nie mógł kwestii tej rozstrzygać w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie oceniona być musi jako rażąco naruszająca prawo, gdyż nie została wydana na wymaganej podstawie materialnoprawnej. Powyższy pogląd przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 269/08, który skład orzekający w całości podziela. Z tej racji zbędne i niedopuszczalne byłoby dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów zawartych w skardze, czy też pod względem ewentualnych innych wad analizowanych z urzędu. W razie podtrzymania swojego żądania przez skarżącego i dalszego istnienia między stronami sporu w tym zakresie, oceny zasadności roszczenia skarżącego, jako roszczenia cywilnoprawnego, dokonać może wyłącznie sąd powszechny. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).