IV SA/Wr 140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, Protokolant Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W. P. (dalej jako strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy lub w skrócie SKO) z dnia 28 grudnia 2021 r., nr SKO 4103/822/2021, utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta J., decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej jako OPS lub organ pierwszej instancji) z dnia 20 października 2021 r., nr ŚR.4114.7.2021, odmawiającą przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią Z. H. (dalej jako Z.H. lub babcia) Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Strona pismem z dnia 7 września 2021 r. złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Kierownik OPS wzmiankowaną decyzją z dnia 20 października 2021 r. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Z.H. nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się w obrębie mieszkania i poza nim, samodzielnie dokonuje toalety i higieny osobistej, samodzielnie gotuje i samodzielnie wykonuje pozostałe czynności wynikające z prowadzenia gospodarstwa domowego. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że mąż Z.H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zwrócono też uwagę, że niepełnosprawność Z.H. powstała od 44 roku jej życia, a to zdaniem organu pierwszej instancji, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie: 1) art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.), poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że strona jako wnuczka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, 3) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej przez nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez stronę. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniosło, iż strona ([...] lat) wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią ([...] lata), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Babcia strony jest zamężna, a jej mąż ([...] lat) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka ustanowiona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., skoro bez wątpienia Z.H. pozostaje w związku małżeńskim z J.H., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że przepis odnoszący się do krewnych osoby, legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności i pozostającej w związku małżeńskim, których - względem niej - obciąża obowiązek alimentacyjny ma - w przekonaniu ustawodawcy, oznaczać, że zobowiązanym do opieki nad taką osobą, powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Ograniczenie zatem, prawa do otrzymania przez wymienione w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a) u.ś.r. osoby świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi swego rodzaju, niemogący podlegać wykładni rozszerzającej wyjątek, uzasadniony, wynikającym z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru, istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Kolegium uznało, iż w świetle treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie podejmowanie przez małżonka obowiązku sprawowania opieki nad drugim małżonkiem, z innego powodu niż legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie otwiera możliwości prawnej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej sobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Opieka taka bowiem wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem członka rodziny. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W przekonaniu Kolegium dowody zebrane w trakcie postępowania administracyjnego, w tym w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 września 2021 r., jednoznacznie wskazują, że strona nie sprawuje stałej opieki nad babcią, w stopniu uniemożliwiającym podjęcie jej zatrudnienia, a Z.H. nie wymaga takiej opieki. Z akt sprawy wynika, że Z.H. samodzielnie się porusza, sama spożywa posiłki, sama przygotowuje i zażywa leki. Strona podczas wywiadu środowiskowego oświadczyła, że w ramach sprawowanej opieki pomaga babci w ubrani się, sprzątaniu, w zależności od potrzeb i samopoczucia babci przygotowuje posiłki, pali w piecu w okresie grzewczym, towarzyszy babci podczas załatwienia różnych spraw urzędowych i wizyt lekarskich, pomaga w umyciu głowy i pleców (pozostałe czynności Z.H. wykonuje sama w związku z higieną osobistą), wykupuje recepty, dokonuje zakupów, robi iniekcje w brzuch - insulina 4x dziennie. SKO zwróciło także uwagę, że podstawowe czynności domowe tj. sprzątanie, pranie, robienie zakupów, palenie w piecu, dokonywanie opłat są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Czynności te mogą być wykonywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Konieczność podejmowania takich czynności nie może zatem zostać uznana za uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Również pomoc w higienie osobistej, czy też realizacja recept, płacenie rachunków, umawianie wizyt lekarskich, załatwienie spraw urzędowych w sytuacji gdy Z.H. jest osobą samodzielną w obrębie mieszkania (sama porusza się po mieszkaniu, sama spożywa posiłki, sama się myje, sama może zażywać lekarstwa) nie może być uznane na przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez stronę. Czynności wykonywane przez stronę mogą być bowiem, bez przeszkód, wykonywane po pracy. Natomiast iniekcje insuliny z powodzeniem Z.H. może wykonywać sobie sama lub może wykonywać to jej mąż. Osoby cierpiące na cukrzycę same mierzą sobie poziom cukru i samodzielnie dokonują iniekcji. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Inaczej ujmując, z komentowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie jej - spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności (np. babcią) - bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem wstępnej - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia Z.H., ani też konieczności świadczenia pomocy przez wnuczkę na rzecz babci (wobec braku kontaktu Z.H. z jej dziećmi), ale podkreśliło, iż sama tylko konieczność sprawowania opieki nie stanowi jeszcze - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - wystarczającej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie uzasadnia tego zakres sprawowanej opieki, która nie jest ani "stała" ani "długotrwała". Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując m. in., że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wynika, iż zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP. Stąd nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r. W tej sytuacji nie może być zatem przeszkodą w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób, 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniesiono, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. W przekonaniu skarżącej dokładnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia strony odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącej wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że babcia strony potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że babcia skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający babcię do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.), albowiem strona, jak i organ, wnosili o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Jej podstawę materialną stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skarżąca nie spełnia wyżej wskazanych przesłanek uprawniających ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy bowiem ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania babci w codziennym funkcjonowaniu i prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego – do czego swoją drogą skarżąca zobligowana jest jako członek tego gospodarstwa – a także do wykonywania drobnych czynności dotyczących bezpośrednio samej babci m.in. pomocy przy ubieraniu, higienie osobistej, podawaniu leków. Wynika z tego, że skarżąca nie musi wykonywać względem schorowanej babci takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Co istotniejsze jednak, Kolegium zasadnie uznało również, że w sprawie mieliśmy do czynienia z przesłanką negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., skoro babcia skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), że "niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego". W tym kontekście za całkowicie zasadny należy przyjąć pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, iż "ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki." Reasumując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojej babci nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Na przeszkodzie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego stoi zaś przede wszystkim okoliczność, że mąż babci, a jednocześnie dziadek skarżącej, żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko bowiem legitymowanie się takim orzeczeniem powodowałoby zwolnienie współmałżonka z obowiązku opieki nad drugim współmałżonkiem i umożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.