IV SA/Wr 150/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Powiatowy Policji w K. G. decyzją nr [...] z dnia [...] zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...] o przyznaniu J. B. z dniem 1 stycznia 2002 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej norm zaludnienia i orzekł, że z dniem 1 stycznia 2005 r. stronie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 4 normy zaludnienia. Dnia 30 grudnia 2008 r. J. B. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w K. G. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Komendant Powiatowy Policji K. G. pismem z dnia [...] nr [...] skierowanym do J. B. poinformował go, w związku ze złożonym oświadczeniem z dnia 30 grudnia 2008 r., że szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 9 ze zm.). § 8 tego rozporządzenia stanowił podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia wobec rencistów i emerytów - a także w określonych w nim warunkach do członków rodzin zmarłych emerytów i rencistów. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów - uchylono § 8 oraz ust. 2 § 9 pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na utratę uprawnień tej grupy osób, brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2008, o co ubiega się wnioskodawca. Zainteresowany dnia 30 stycznia 2009 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w K. G., "odwołanie od decyzji L.dz. Nr [...] Komendanta Powiatowej Policji w K. G. z dnia [...]" W odwołaniu merytorycznie ustosunkował się do przedstawionej w piśmie z dnia [...] argumentacji uzasadniającej odmowę wypłaty równoważnika, polemizował z nią. Uznając tą argumentację za wadliwą wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...], uznanie decyzji z dnia [...] nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. G. za nadal obowiązującą i wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. B. od pisma Komendanta Powiatowego w K. G. z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że odwołujący się jest emerytem policyjnym MSWiA. Dnia 30 grudnia 2008 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. G. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, który pismem z dnia [...] udzielił negatywnej odpowiedzi na wniosek. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił argumentację prawną zaprezentowaną w piśmie z dnia [...], uzasadniającą według niego odmowę wypłaty równoważnika. Odnosząc się zaś do sentencji postanowienia podniósł, że zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w K. G. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji, jest właściwa w związku z nowelizacją wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w wyniku której uchylono § 9 ust. 2 rozporządzenia, określający organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. Brak przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego powoduje, że wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika za remont mieszkania nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] - J. B. wniósł o jego uchylenie, uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] oraz o uznanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] za nadal prawnie obowiązującą. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż dotarłszy do wyroków sądowych stwierdzających naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach odmowy emerytom wypłaty równoważnika za remont, dnia 30 grudnia 2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe. Odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...]., choć nie posiada formy i grafiki decyzji, na podstawie art. 104 k.p.a. potraktował jako decyzję. Ponieważ nie zgadza się z nią, złożył odwołanie przedstawiając swoje argumenty. W ocenie skarżącego nie ma racji Komendant Wojewódzki Policji we W. uznając, że niedopuszczalne jest odwołanie od pisma z dnia [...], oraz że nie można go traktować jako decyzji. Gdyby tak było, to w jaki sposób mógłby realizować swoje prawo nie zgadzając się z treścią orzeczenia w sytuacji, gdy zamyka się mu drogę odwoławczą. Ponadto, dlaczego w przypadku, gdy wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego zostaje pozytywnie załatwiony przybiera postać decyzji, a gdy negatywnie jest pismem informacyjnym. Dodał, że gdyby Komendant Wojewódzki Policji miał rację, to taki stan rzeczy doprowadziłby do anarchii, a organ I instancji uznany by został za wyrocznię. Dodał, że naruszenia art. 162 § 1, art. 104, art. 134 k.p.a. uzasadniają wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jak wynika wprost, z jej pierwszego zdania została wniesiona na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...]. Zatem przedmiotem rozpoznania Sądu jest jego legalność, ustalenie czy postanowienie to nie narusza przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie może być objęte kontrolą w tym postępowaniu, pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...]. Sąd nie ma też podstaw prawnych do rozpoznania żądania zawartego w pkt 3 petitum skargi, tj. uznania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] nr [...] za nadal obowiązującą, albowiem jest to decyzja organu l instancji i aby móc złożyć na nią skargę musi zostać wyczerpany tok instancji. Sądy administracyjne rozpoznają skargi od decyzji II instancji, poza tym w kognicji Sądu nie leży uprawnienie do ustalenia, czy dana decyzja jest nadal obowiązująca (art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania skargi należy przede wszystkim podkreślić, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów regulowane jest ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U, z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o Policji: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W powyższym przepisie zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej, konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w latach 2004-2005 równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). Dla rozpoznawania skargi niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008 stwierdził, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1962 r. nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął, że: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Według Sądu pismo Komendanta Powiatowego Policji w K.G. z dnia [...] zawiera wszystkie niezbędne elementy, które charakteryzują decyzję. Stanowi między innymi w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont, czyli rozstrzyga kwestię, z którą wystąpił skarżący w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. Stanowisko w tej sprawie zostało oparte na przepisach prawa materialnego. Tym samym należy uznać, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] de facto jest decyzją. Zauważyć w tym momencie należy, że stanowisko organu, iż brak jest podstawy prawnej do wydania w sprawie decyzji nie znajduje oparcia ani w treści art. 8 k.p.a., który przyjmuje zasadę działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu państwa, ani też w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji) nakazują by zmiany sytuacji prawnej jednostki były dokonywane w sposób jednoznaczny, przejrzysty i zrozumiały, zgodnie z obowiązującym prawem. Zatem w formie decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie, o czym mowa wyżej, taka decyzja zapadła (decyzją jest pismo z dnia [...]), to po myśli art. 15 k.p.a. służy od niej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W tych zatem okolicznościach należy uznać, że zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od trafnie nazwanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Tym samym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia - po myśli art. 152 p.p.s.a.