IV SA/Wr 156/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku oraz zobowiązanie do zwrotu ustalonej kwoty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodzku , działający z upoważnienia Wójta Gminy K., decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną z powołaniem si ę na przepisy art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 11a, art. 13, art. 14, art. 20 ust. 1 i ust. 3, art. 26 ust. 1, ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.)(zwanej dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał M. S. (dalej: skarżąca) zasiłek rodzinny na dzieci, J. S. i M. S. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego w tym m.in. z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K.. zmienił decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. nr [...] przyznającą świadczenia rodzinne i uchylił od dnia 4 marca 2012 r. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka z tym uzasadnieniem ,że strona w dniu 3 marca 2012 r. zawarła związek małżeński , skutkiem czego nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych . Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. uznał za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacony skarżącej w okresie od 1 marca 2012r. do dnia 31 marca 2012r. na syna J. S. oraz zobowiązania do zwrotu kwoty 250 zł. Pismem z dnia 24 września 2012 r. adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. strona wniosła o ustalenia , czy należy się jej dodatek do świadczenia rodzinnego , powołując się na odmienną interpretację osoby samotnie wychowującą dziecko w orzecznictwie sądowo- administracyjnym oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt. P 18/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia 28 maja 2012 r. w sprawie uznania za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacony skarżącej w okresie od 1 marca 2012r. do dnia 31 marca 2012r. na syna J. S. oraz zobowiązania do zwrotu kwoty 250 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało ,że powołanym przez stronę wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. (P 18/06, Dz. U. Nr 119, poz. 770) uznano za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim; b) osób wychowywanych przez osoby, które wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Kolegium przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. dotyczył przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej i zdekonstytucjonalizował jedynie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i nie ma to wpływu na przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych , który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że wyrokiem z 18 maja 2005 r. (K 16/04, Dz. U. Nr 95, poz. 806) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP treść art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych , w myśl której "samotne wychowywanie dziecka" oznaczało wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, wspólnie niewychowującą dziecka z ojcem lub matką dziecka. Przepis ten utracił moc 31 grudnia 2005 r. , bowiem art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) wprowadzono - obowiązującą od 1 stycznia 2006 r. - nową regulację, tj. art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012r. [...], polemizując z interpretacją przepisów dokonaną przez Kolegium . W szczególności podniosła, że priorytet powinna mieć wykładnia literalna, a przepis art.11a ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje samotnie wychowującego rodzica przez odwołanie się do okoliczności, które sprawiają ,że drugi z rodziców nie wypełnia obowiązku alimentacyjnego Decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r nr [...]. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. w sprawie uznania za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacony M. B. w okresie od 1 marca 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. na syna J. S. oraz zobowiązania do zwrotu kwoty 250zł. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium wskazało ,że materialnoprawną podstawą orzeczenia Kolegium są przepisy art. 3 pkt 17a i art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) . Organ przytoczył definicję osoby samotnie wychowującej dziecko , zawartą w art. 3 pkt17a powołanej wyżej ustawy , w myśl której jest nią panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu oraz osoba rozwiedziona. Natomiast skarżąca jest mężatką i nie należy do kręgu osób wymienionych w powyższym przepisie , co uniemożliwia zaliczenie jej do osób samotnie wychowujących dziecko. Przytoczony przepis jest przepisem aktualnie obowiązującym i organy administracji, w tym Kolegium, są obowiązane działać na podstawie przepisów prawa (zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 6 k.p.a.). Ponadto Kolegium wskazało na końcowy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.06.2008 r. P18/06, w którym podkreślono "indywidualny skutek tego orzeczenia w sprawach zawisłych przed sądami pytającymi". I dalej: " orzeczenie o niekonstytucyjności wskazanych ograniczeń w dostępie do zaliczki alimentacyjnej może być przesłanką przyznania tego świadczenia osobom, których sprawy są rozstrzygane przez sądy pytające. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego otwiera więc drogę ewentualnego uwzględnienia postulatów osób pozbawionych tych świadczeń, o czym jednak mają prawo orzec wyłącznie właściwe w sprawie organy". Z powyższego zdaniem Kolegium wynika , że orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawach o zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku i nie oznacza "automatycznej" niekonstytucyjności art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku świadczeń rodzinnych. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej są różnymi świadczeniami, które zostały przewidziane w odrębnych aktach prawnych. Kolegium podkreśliło, że strona ubiegając się o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka potwierdziła własnoręcznym podpisem, że zapoznała się warunkami uprawniającymi do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia. W pouczeniu od decyzji z dnia 15 września 2012 r. przyznającej świadczenia rodzinne pouczono stronę o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na świadczeń rodzinnych. Organ wskazał ,że stosownie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z uwagi na to, że strona pobrała świadczenie rodzinne za marzec 2012 r., a więc w okresie kiedy nie była do niego uprawniona istnieje podstawa w myśl powołanego wyżej przepisu do żądania zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 250zł. Z tych względów Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację wywiedzioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . Dodatkowo podniosła, ze w żadnym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawarto przepisu wyłączającego uprawnienie do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w przypadku zawarcia przez rodzica związku małżeńskiego z osobą niebędącą drugim z rodziców dziecka i niedokonującą jego przysposobienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z uzasadniającą ja argumentacją , wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wywiedzionych. Stosownie do przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art.1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem materialnym i procesowym. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie jest jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami , sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 §1p.p.s.a.) , lecz bada daną sprawę administracyjną w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych . Oceniając więc pod takim kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art.145 §1 pkt1 lit. b p.p.s.a ) . W myśl art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań , które z kolei poprzez art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Niezależnie od tego organ odwoławczy , w tym i organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozstrzygniecie sprawy, zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w k.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". W tej grupie przepisów znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wedle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu do powołanej wyżej ustawy wskazano, że " celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". A zatem przepis się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje także zastosowanie w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art.127 § 3 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 stwierdzając ,że " Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek , o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 ) . Wobec tego postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Przy czym użyte w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie " w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Z kolei przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy , co wprost wynika z art. 27 § 1a k.p.a Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika ,że postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy brał udział członek Kolegium A.K., która podpisała się pod decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i była sprawozdawcą tej sprawie. A zatem ten sam członek Kolegium wydał decyzję pierwszo-instancyjną , a następnie brał udział w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Oceny tej sytuacji nie zmienia fakt, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z wyjątkiem wspomnianego wyżej członka Kolegium, będącego nadal sprawozdawcą w sprawie, pozostali członkowie tegoż Kolegium nie brali udziału przy wydawaniu pierwszo-instancyjnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Wskazać bowiem należy ,że przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego są tożsame z przesłankami wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 k.p.a. , co oznacza ,że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed nim , niezależnie od rodzaju sprawy i trybu ( zwykłego czy nadzwyczajnego ) , w jakim jest ona załatwiana. Niedopuszczalne było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego członka Kolegium , który orzekał przy wydawaniu decyzji jej poprzedzającej . Stwierdzone naruszenie prawa daje wobec tego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została między innymi przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , art.25, art.27 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W takim stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie Sądu musiało dotyczyć, w pierwszej kolejności, zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącej. Konkludując powyższe stwierdzić należy , że naruszenie przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego skutkuje wadliwością tego postępowania i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględniać ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie wobec stwierdzenia we wskazanym wyżej zakresie istotnego naruszenia proceduralnego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii merytorycznych w tej sprawie . Z tych względów na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosowanie do art. 152 powołanej ustawy .