IV SA/Wr 162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we J. G. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: skarżąca, strona) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 11 grudnia 2015 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na A.Ż. na okres zasiłkowy 2013/2014. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. Ż. na okres zasiłkowy 2013/2014, wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 11 grudnia 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że strona wnioskowała o przyznanie świadczenia na okres zasiłkowy 2013/2014, który rozpoczął się w dniu 1 listopada 2013 r., a zakończył 31 października 2014 r., a więc wobec złożenia wniosku w dniu 11 grudnia 2015 r., czyli już po zakończeniu okresu zasiłkowego 2013/2014, należało uznać, że w trakcie jego trwania nie było przedmiotu postępowania (tj. wniosku), a więc rozpoznanie sprawy na okres zasiłkowy 2013/2014 organ uznał za bezzasadne z uwagi na bezprzedmiotowość. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r. wniosła o przyznanie i wyrównanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z datą wsteczną począwszy od stycznia 2013 r. do grudnia 2014 r., tj. od momentu istnienia niepełnosprawności (21 stycznia 2013 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 15 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazało, że skarżąca pismem z dnia 30 listopada 2015 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o wyrównanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z data wsteczną wraz z odsetkami począwszy od stycznia 2013 r. do grudnia 2014r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015r., który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak więc pismo strony z dnia 30 listopada 2015r. o wypłatę zaległych świadczeń z mocą wsteczną zostało złożone jeszcze przed zwrotem akt organowi pierwszej instancji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Akta te Kolegium zachowało wobec wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 grudnia 2015 r., do czasu rozpoznania niniejszej sprawy. Pismem z dnia 4 grudnia 2015r. organ poinformował stronę o podstawach wszczęcia postępowania o przyznania świadczeń i wezwał do przedłożenia brakujących dokumentów, w tym wniosku o przyznanie prawa do świadczeń na okresy zasiłkowe 2013/2014 i 2014/2015. Po uzupełnieniu przez stronę wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2015r. umorzył postępowanie w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Kolegium niniejsza sprawa sprowadza się do oceny zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji w przedmiocie świadczenia, o które strona zwróciła się w kwietniu 2013 r., a następnie wystąpiła o "wyrównanie" świadczeń z datą wsteczną, już po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie procedury przyznawania świadczeń rodzinnych, a w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego, regulują to przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa". Przepisy art. 23 ust. 1 - ust. 5c ustawy wskazują na wymogi wniosku o przyznanie świadczeń i tryb jego wnoszenia wraz z niezbędnymi załącznikami. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy 2013/2014 trwał od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. W okolicznościach sprawy skarżąca wnosi o uprawnienie do świadczeń za okres od stycznia 2013r. do grudnia 2014r. wywodzi swe prawa z tego faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie i wskazał na prawidłową wykładnię przepisów stanowiących podstawę do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium Odwoławcze podało, że wniosek skarżącej, który wszczął postępowanie w 2013r., został złożony dnia 10 kwietnia 2013 r., a więc dotyczył wyłącznie okresu zasiłkowego 2012/2013 (trwającego do 31 października 2013 r.). w kolejnych okresach zasiłkowych wnioski nie zostały złożone. Tak więc po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszych orzeczeń w sprawie, wniosek strony z 2013r. wciąż jest w obiegu, a sprawa zostanie rozpoznana decyzją organu pierwszej instancji, wydaną po przekazaniu akt. W ocenie Kolegium złożenie przez stronę wniosku w okresie zasiłkowym 2012/2013 nie oznacza, że nie składając następnie wniosku w kolejnych okresach zasiłkowych (2013/2014 i 2014/2015), służy stronie prawo do świadczeń za te okresy, jako "wyrównanie" świadczeń. W czasie ich trwania bowiem żadnego wniosku nie złożono, a zatem słusznie ocenił organ pierwszej instancji, że w istocie brak było przedmiotu postępowania. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jeśli zatem nie było złożonego wniosku o przyznanie świadczeń za okres zasiłkowy 2013/2014 oraz 2014/2015, to w ocenie Kolegium jego złożenie dopiero po zakończeniu okresu zasiłkowego (w grudniu 2015 r.) nie stanowi podstawy do przyznania świadczeń. Nie zmienia tego też wydanie wyroku i wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, bo jakkolwiek jest ona uniwersalna i znajduje zastosowanie do każdej ze spraw, to w istocie za okresy 2013-2014-2015 sprawy takiej nie było, gdyż wnioski o przyznanie świadczeń nie były złożone. Nie może zatem organ pierwszej instancji wydać decyzji w przedmiocie świadczeń za 2013-2014-2015 r., bowiem stałoby to w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami art. 23 i 24 ustawy. Inna natomiast byłaby sytuacja, gdyby strona co roku składała wniosek o przyznanie świadczeń i uzyskiwałaby decyzję odmowną. Wówczas zasadnym byłoby orzeczenie w przedmiocie przyznania świadczeń, bowiem istniałby przedmiot sprawy. Kolegium zwraca ponadto uwagę, że wobec złożenia przez stronę wniosku w styczniu 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na okres od stycznia do października 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła 1. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia interes społecznego i słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych prawnych, 2. sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem prawnym, polegającą na uznaniu, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej było bezprzedmiotowe z uwagi na fakt braku złożenia wniosku o przyznanie zasiłku w okresie zasiłkowym 2014/2015, podczas gdy skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków zaniedbań organu administracji polegających na braku pouczenia skarżącej o konieczności złożenia wniosku na kolejny okres zasiłkowy w sytuacji, gdy z uwagi na brak merytorycznego zakończenia postępowania dotyczącego wcześniejszego okresu zasiłkowego skarżąca miała prawo oczekiwać na merytoryczne zakończenie jej wcześniejszych odwołań oraz miała prawo ocenić, że składanie kolejnego wniosku jest niecelowe i niepotrzebnie mnożyłoby postępowania. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. Ż. na okres zasiłkowy 2013/2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem., jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasadnie organy orzekające przyjęły, że złożenie wniosku o przyznanie świadczeń za okres zasiłkowy 2013/2014 oraz 2014/2015 po zakończeniu okresu zasiłkowego (w grudniu 2015 r.) nie mogło stanowić podstawy do przyznania świadczeń, czego nie zmienia fakt wydania wyroku i wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż wnioski o przyznanie świadczeń nie były złożone. W takim stanie faktycznym nie można wydać decyzji w przedmiocie świadczeń za 2013-2014-2015 r., gdyż stałoby to w sprzeczności z przepisami art. 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Inna natomiast byłaby sytuacja, gdyby strona co roku składała wniosek o przyznanie świadczeń i uzyskiwałaby decyzję odmowną. Wówczas zasadnym byłoby orzeczenie w przedmiocie przyznania świadczeń, bowiem istniałby przedmiot sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wydanie kwestionowanej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia Ocena ta nie nosi cech dowolności Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.