IV SA/Wr 162/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 grudnia 2023 r. nr SKO 4103/1190/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 września 2023 r. M. W. złożył do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ziębicach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. T. (59 lat). Do akt sprawy strona załączyła wyrok Sądu Rejonowego w Świdnicy z dnia 20 grudnia 2022 r., zaliczający matkę wnioskodawcy do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P). Decyzją z dnia 25 października 2023 r. nr 000721/SP/OPŚ/10/2023 Burmistrz Ziębic odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność matki strony istnieje od dzieciństwa, która choruje na epilepsję, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz jest upośledzona umysłowo. Ataki epilepsji miewa kilka razy w tygodniu. Syn mieszka z matką, podejmuje prace dorywcze. Matka strony samodzielnie porusza się, spożywa posiłki, ubiera się i kąpie. Syn asystuje matce przy wieczornej toalecie. Matka strony jest osobą nieporadną życiowo, wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków. Opieka nad matką sprowadza się do przygotowania posiłków i podania leków, co nie umożliwia podjęcia zatrudnienia. Wnioskodawca podał, ze podejmuje prace dorywcze. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Strona załączyła oświadczenia z dnia 6 listopada 2023 r., w którym wyjaśnia że z uwagi na zdenerwowanie i niezrozumienie zadawanych pytań błędnie wskazał na podejmowanie prac dorywczych, co obecnie nie ma miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. nr SKO 4103/1190/2023 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Według organu, sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres czynności wykonywanych przez odwołującego się w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Matka strony cierpi na epilepsję, nadciśnienie, cukrzycę. Jest sprawna fizycznie, porusza się samodzielnie zarówno po mieszkaniu, jak i poza mieszkaniem, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie ubiera się i kąpie. Nie potrafi samodzielnie przygotować posiłków. Syn asystuje matce przy wieczornej toalecie, na wypadek ataku epilepsji. Przygotowuje matce posiłki i podaje leki. Przyznał też, że podejmuje prace dorywcze. Jak stwierdził organ odwoławczy, matka strony jest samodzielna i nie wymaga wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki. Jest sprawna fizycznie, jest w stanie samodzielnie poradzić sobie z podstawowymi czynnościami dnia codziennego (zadbać o higienę, ubrać się, załatwić potrzeby fizjologiczne, zjeść przygotowany przez syna posiłek). Wymaga jedynie ograniczonej pomocy przy przygotowywaniu posiłków i podawaniu leków oraz nadzoru. Wnioskodawca godzi prace dorywcze z opieką nad matką, która widywana jest poza domem bez asysty innej osoby. Rodzaj i zakres pomocy świadczonej matce nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niezbędną pomoc wnioskodawca może zapewnić w dowolnym czasie, w godzinach rannych i wieczornych (przed i po pracy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wyjaśnił, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1. W sprawowaniu opieki chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a więc czy istotnie skarżący nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiegać się może skutecznie osoba, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest więc ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnić trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby, cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy jest obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przywoływane przez organy okoliczności o stopniu samodzielności matki skarżącego nie zostały w ocenie Sądu wystarczająco zweryfikowane przez rodzaj schorzeń powodujących jej niepełnosprawność i właściwe dla niej czynności opiekuńcze, które winien wykonywać skarżący. Organ dokonał jedynie oceny stanu fizycznego matki skarżącego, nie zauważając że przyczyną znacznego stopnia niepełnosprawności nie są schorzenia natury somatycznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Sądu Rejonowego z dnia 20 grudnia 2022 r.) łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P). Organy pominęły przede wszystkim przyczyny niepełnosprawności matki skarżącego, wskazane w orzeczeniu o niepełnosprawności, a mianowicie: symbol 02-P - choroby psychiczne, w tym: a) zaburzenia psychotyczne, b) zaburzenia nastroju począwszy od zaburzeń o umiarkowanym stopniu nasilenia, c) utrwalone zaburzenia lękowe o znacznym stopniu nasilenia, d) zespoły otępienne. Z akt administracyjnych sprawy, przede wszystkim z przeprowadzonego w dniu 13 października 2023 r. wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnień skarżącego wynika, że matka skarżącego leczona jest z powodu epilepsji (ataki miewa kilka razy w tygodniu), nadciśnienia tętniczego i cukrzycy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 25 października 2023 r. organ pierwszej instancji wskazał też, że matka skarżącego "jest upośledzona umysłowo". Jednakże żadne z tych schorzeń nie było przyczyną uznania matki strony za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie o niepełnosprawności nie zawiera symboli 01-U i 06-E). Jak już powyżej powiedziano, jako przyczynę niepełnosprawności wskazano chorobę psychiczną (02-P). Należy stwierdzić, że w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ograniczył się tylko do ustalenia, jakie czynności wykonuje skarżący w celu zaspokojenia potrzeb swojej matki w zakresie higieny osobistej, jedzenia, podawania leków, sprzątania. Pracownik socjalny pominął natomiast ustalenie, jakie czynności w zakresie opieki wykonuje skarżący z uwagi na chorobę psychiczną matki i jaka jest czasochłonność tych czynności. Organ nie ustalił również, czy możliwe jest zostawienie matki skarżącego samej w domu na czas wykonywania obowiązków zawodowych poza domem, mając na uwadze objawy choroby. Skarżący podał, że nie może zostawić matki samej w domu i nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej. Matka wymaga bowiem jego stałej obecności i pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności, gdyż z uwagi na swoje schorzenia jest osobą nieporadną życiowo (oświadczenia skarżącego z dnia 6 listopada 2023 r.). Powyższe ograniczenia wynikające z choroby psychicznej matki skarżącego oraz wyjaśnienia skarżącego zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie, jak również fakt, że schorzenie, na które cierpi osoba niepełnosprawna determinuje zakres i sposób opieki nad matką skarżącego. W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzje naruszające zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a). Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rodzaj schorzeń matki skarżącego dla oceny przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy sprawowanej przez skarżącego. Dokładnego wyjaśnienia wymaga charakter opieki, jaką sprawuje skarżący na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji podopiecznej, w tym również wynikający ze stanu psychicznego matki i konieczności nadzorowania w domu. Organy nie ustaliły szczegółowo czynności wykonywanych przez skarżącego w ciągu całego dnia, związanych z opieką nad matką (rozkład dnia skarżącego). Ogólnie wskazano, że matka skarżącego "w środowisku widywana jest samotnie", bez bliższego określenia, w jakich sytuacjach jest widywana i jakie sprawy załatwia samodzielnie. Należy też zwrócić uwagę, że do akt sprawy nie dołączono żadnej dokumentacji medycznej, która pozwoliłaby na ustalenie rodzaju ograniczeń matki skarżącego w wykonywaniu codziennych czynności, a wynikających z rodzaju schorzeń. Organ winien również poddać ocenie oświadczenie skarżącego z dnia 6 listopada 2023 r. odnośnie niewykonywania prac dorywczych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. (koszty zastępstwa procesowego – 480 zł).