IV SA/Wr 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 11 lipiec 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 16 stycznia 2015 r. P. W. (zwany dalej również uczestnikiem postępowania) – jako osoba niepełnosprawna – złożył do Urzędu Miejskiego W. wniosek o przyznanie środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej obejmującej utworzenie internetowego sklepu sprzętu AGD oraz serwisu urządzeń. W związku z pozytywnym rozpatrzeniem złożonej aplikacji, P.W. przyznano kwotę 50.000,00 złotych na podjęcie działalności gospodarczej, podpisując z nim w tym celu stosowną umowę zawartą w dniu 20 marca 2015 r. Pismem z dnia 1 września 2016 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W., działając z upoważnienia Prezydenta W., zwrócił się do uczestnika postępowania o zwrot kwoty 45.029,00 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych z uwagi na niespełnienie kryteriów uprawniających go do otrzymania środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej. W ocenie organu, umowa w sprawie przyznania wskazanych środków została zawarta z naruszeniem art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm., zwanej dalej u.r.z.o.n.), gdyż skarżący otrzymał pomoc finansową wbrew ustawowemu zakazowi ponownego przyznania bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej. Jak wynikało bowiem z pozyskanych przez organ danych, uczestnik postępowania w dniu 11 października 2006 r. zawarł z Powiatowym Urzędem Pracy w K. umowę dotyczącą przyznania dotacji na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług informatycznych, a przyznane środki finansowe na ten cel w kwocie 11.500,00 złotych otrzymał w dniu 13 października 2006 r. W takiej sytuacji – zdaniem organu – należało uznać, że P. W. naruszył obowiązujące przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także postanowienia zawartej umowy z dnia 20 marca 2015 r. i zobowiązany był na podstawie art. 49e wskazanej ustawy oraz § 2 ust. 2 powołanej umowy do zwrotu otrzymanych środków finansowych w kwocie 45.029,00 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia 1 września 2016 r., nr [...] zobowiązujące uczestnika postępowania do zwrotu przyznanych środków publicznych wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie kwestionowane pismo powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Rzecznik powołał się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 przyjmującą, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro sama odmowa przyznania środków powinna przyjąć formę decyzji, to tym bardziej – zdaniem skarżącego – domaganie się zwrotu udzielonej dotacji powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, by umożliwić stronie kontrolę odwoławczą takiej czynności organu. Dalej skarżący przywołał poglądy na temat elementów konstrukcyjnych decyzji administracyjnej podkreślając, że do jej obligatoryjnych a zarazem minimalnych składników należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającej dany akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Dodał również, że to treść danego aktu, a nie jego zewnętrzna forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną Następnie Rzecznik odniósł się do zgodności kwestionowanego pisma z obowiązującymi przepisami prawa, dochodząc w tym zakresie do wniosku, że skarżony akt został wydany z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 12a u.r.z.o.n. Nie zawierał on bowiem stosownego pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, ani nie uwzględniał takiej wykładni przepisów prawa materialnego, która wiązałaby fakt uprzedniego otrzymania środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej z kwestią niepełnosprawności osoby ubiegającej się o ich przyznanie. Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, a zarazem działając w granicach przysługujących uprawnień związanych z ochroną praw i wolności człowieka i obywatela, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), ewentualnie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uznania przez Sąd, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi inny akt administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zawierana ona uzasadnionych podstaw. Zdaniem organu, przywołanej przez skarżącego uchwały NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 nie należy interpretować rozszerzająco, przenosząc obowiązek zastosowania formy decyzji administracyjnej także na wezwanie o zwrot pobranych środków. Również przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 102 ze zm.) nie przewidują formy decyzji w odniesieniu do pisma wzywającego beneficjenta do zwrotu nienależnie pobranego wsparcia. Organ podkreślił także, że z uczestnikiem postępowania łączyła go jedynie umowa cywilnoprawna, w której wskazano określone formy zabezpieczenia przyznanych środków. Roszczenia z tego tytułu będą zaś mogły być realizowane w drodze procesu cywilnego. Dalej organ odniósł się do podniesionego przez Rzecznika zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzając, że zaproponowana przez niego interpretacja normy prawnej zawartej w art. 12a ust. 1 u.r.z.o.n. nie zasługuje na aprobatę. W toku postępowania sądowego swoje stanowisko przedstawił również uczestnik postępowania, który w piśmie z dnia 21 kwietnia 2017 r. podtrzymał swoje argumenty zaprezentowane w toku postępowania przed organem, wskazujące na niezasadność domagania się od niego zwrotu przyznanych środków z PFRON. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na szeroko pojmowane akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. Z punktu widzenia niniejszej sprawy należy pokreślić, że do katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zaliczają się m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających przepisów prawa (art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że skarga została złożona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego. Nie jest on bowiem decyzją administracyjną, ani innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie rozważań należy zaaprobować stanowisko skarżącego, że o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, czy też taką decyzją nie jest, nie może przesądzać forma w jej został on wydany. Jeśli bowiem dany akt, niezależnie od nazwy jaka została mu nadana, a nawet bez nazwy, ukierunkowany jest na wywołanie określonego skutku prawnego w sferze stosunku materialnego bądź w sferze stosunku procesowego, istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej oraz posiada następujące elementy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, przyjąć można wówczas, że stanowi on decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1828/11 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/17). Z kolei, aby uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna się ona odznaczać następującymi elementami: – nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; – musi mieć charakter zewnętrzny, indywidualny oraz publiczny; – musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) istnienie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, 2012). W ocenie Sądu, aby można było odpowiedź pozytywnie na pytanie, jaki charakter ma w istocie skarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich pismo z dnia 1 września 2016 r., w pierwszej kolejności należy stwierdzić przede wszystkim co jest źródłem obowiązku zwrotu przez uczestnika postępowania kwoty środków PFRON otrzymanych na dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel. Warunki i tryb przyznawania osobie niepełnosprawnej środków, o których mowa powyżej oraz ich zwrotu określone zostały w powołanym już rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. Stosownie do treści § 2 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może jednorazowo otrzymać środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie po raz pierwszy działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli złoży wniosek o przyznanie tych środków. Wniosek składa się do starosty właściwego ze względu na miejsce zarejestrowania osoby niepełnosprawnej jako bezrobotnej lub poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu (§ 2 ust. 1). Jak stanowi § 5 ust. 3 przywoływanego aktu wykonawczego, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta informuje pisemnie wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy. Negocjacje powinny zakończyć się w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidziano z kolei katalog postanowień, które umowa powinna zawierać. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w ust. 2 pkt 2 lit. g) przewidziano zobowiązanie wnioskodawcy do zwrotu otrzymanych środków oraz odsetek od tych środków, naliczonych od dnia ich otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania starosty do zapłaty lub ujawnienia naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy. Z zacytowanych przepisów wynika zatem dwuetapowy charakter procedury przyznawania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, z których pierwszy dotyczy rozpatrywania wniosku przez starostę, drugi zaś – po pozytywnym zakończeniu pierwszego etapu – obejmuje negocjacje i zawarcie umowy z wnioskodawcą. Na dwoisty charakter omawianej instytucji oraz skutki prawne z tej konstrukcji wynikające zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I GPS 1/12. Przy czym należy podkreślić, że w ocenie Sądu prowadzą one wprost do odmiennych wniosków, aniżeli wskazano to w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że pozytywne rozstrzygnięcie pierwszego etapu stanowi przesłankę do zawarcia umowy cywilnoprawnej i skutkuje tym samym powstaniem między stronami stosunku cywilnoprawnego. Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawego jest zaś sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., którego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów powszechnych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy powyższy pogląd należy podzielić. Oznacza to, że źródłem wszelkiego rodzaju kwestii związanych z wykonywaniem zawartej umowy o przekazaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną nie są przepisy ustawowe, lecz postanowienia umowne. Nie można oczywiście pominąć faktu, że część z nich została określona w przepisach prawa. W tym kontekście przywołać należy choćby art. 12a ust. 2 u.r.z.o.n., z którego wynika, że, osoba niepełnosprawna, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli z przyczyn leżących po jej stronie zostały naruszone warunki umowy, o której mowa w ust. 1. Niemniej jednak w dalszym ciągu mają one swoje źródło bezpośrednio w zawartej umowie, a nie w jakimkolwiek przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Tak też należało potraktować zobowiązanie się uczestnika postępowania do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, które zostało określone w § 2 ust. 2 umowy z dnia 20 marca 2015 r. Kwestionowane pismo PUP z dnia 1 września 2016 r. nie zawiera więc rozstrzygnięcia władczego organu administracji publicznej, wynikającego bezpośrednio z konkretnej normy prawa materialnego i kształtującego pozycję prawną beneficjenta przyznanych środków. Stanowi ono jedynie realizację istniejącego już postanowienia umowy cywilnoprawnej przez jedną ze stron równorzędnego stosunku prawnego i musi być traktowane jedynie w takim charakterze, w jakim zostało w tej umowie określone, a więc wezwania do zapłaty. Za wskazanym rozumowaniem przemawia również fakt, że niezrealizowanie przez uczestnika postępowania wynikającego z umowy zobowiązania do zwrotu otrzymanych środków, nie będzie prowadziło do wszczęcia przeciwko niemu postępowania wykonawczego toczącego się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201). Wyegzekwowanie należności nastąpi bowiem w oparciu o istniejące zabezpieczenia zwrotu środków PFRON w ramach postępowania cywilnego. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżone pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia 1 września 2016 r. było w istocie wezwaniem do wykonania jednego z postanowień umowy cywilnoprawnej i nie mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ze względu na swój charakter wskazane pismo nie mogło zostać również uznane za żadną z innych prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 oraz 5 – 9 p.p.s.a. Możliwość dokonania jego sądowoadministracyjnej kontroli nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego, określonego w art. 3 § 3 p.p.s.a. Skoro kwestionowane pismo zostało wydane w ramach uprawnień jednej ze stron umowy to należało uznać, że dotyczy ono sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., a więc wszelkiego rodzaju roszczenia związane z wykonaniem umowy powinny być dochodzone w ramach środków prawnych dostępnych w postępowaniu cywilnym. Mając na uwadze, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie mieścił się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.