IV SA/Wr 165/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy z dnia 9 lutego 2024 r. nr SKO/RŚ-423/21/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Polkowic z dnia 11 grudnia 2023 r. odmawiające E. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 11 października 2023 r. Skarżąca wystąpiła w wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem P. G. Powołanym na wstępie orzeczeniem organ I instancji odmówił żądaniu Strony stwierdzając, że w sprawie wystąpiły przesłanki wykluczające przyznanie świadczenia, a opisane w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), niepełnosprawność męża Skarżącej powstała po upływie wskazanych w tym przepisie okresów. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu zanegowało pogląd organu I instancji wykluczający prawo do świadczeń na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/14 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Dokonując prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu SKO wskazało, że przesłanka momentu powstania niepełnosprawności nie stanowi podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Błędna wykładnia ww. przepisu nie przesądza o uchyleniu decyzji organu I instancji, gdyż zdaniem SKO w sprawie nie wystąpił wymagany prawem związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Organ wskazał, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być stała i ciągła w zakresie wykluczającym zatrudnienie, świadczenie przysługuje nie za samą opiekę ale stanowi rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia. Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy SKO wskazało, że przyczyną niepełnosprawności męża Skarżącej są m.in. choroby układu oddechowego i krążenia, upośledzenie narządów ruchu. Z oświadczenia Strony, złożonego do akt sprawy, dotyczącego zakresu sprawowanej opieki, wynika godzinowy rozkład dokonywanych czynności, ich opis organ zawarł na stronie 7 zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią Skarżąca w ramach sprawowanej opieki: ściele łóżko, wspiera męża w czynnościach toaletowych rano i wieczorem, smaruje mu stopy i nogi kremem, przygotowuje ubranie i pomaga się ubrać; przygotowuje posiłki, trzy razy dziennie mierzy poziom cukru, podaje insulinę i leki, wspólnie spożywają posiłki, nocą czuwa nad mężem. Ponadto spędza czas z mężem na rozmowach, oglądaniu TV, jeśli mąż ma siłę wychodzą przed dom. Skarżąca sprząta, robi codziennie zakupy, dba o ogród. Z przedstawionej dokumentacji medycznej wynika, że mąż choruje na cukrzycę typu II, rozpoznaną 29 lat temu, chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę tętnic kończyn. W lipcu 2014 r. rozpoznano u niego stopę cukrzycową prawej kończyny, w listopadzie 2016 r. retinopatię cukrzycową proliferacyjną obu oczu, w listopadzie 2017 r. przeszedł zawał serca NSTEMI, w lutym 2018 r. zabieg koronarografii, w lipcu operację zaćmy oka lewego. Na przestrzenie ostatnich kilku lat amputowano mu wszystkie palce lewej stopy i trzy palce prawej. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 listopada 2023 r. wynika, że wymaga on pomocy osób trzecich i nie jest w stanie poruszać się bez asysty. Z przedłożonych dokumentów, świadectw pracy Skarżącej, wynika, że była ona zatrudniona w okresie od 16 kwietnia 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. (z kilkudniowymi przerwami) na umowy czasowe, które wygasły z okresem na jaki je zawarto. Przesłuchana w charakterze strony Skarżąca potwierdziła, że mąż choruje na cukrzycę, jest w trakcie leczenia stopy cukrzycowej, po częściowej amputacji stopy prawej i wszystkich palców stopy lewej, niedowidzi na prawe oko, lewe jest osłabione po operacjach. Mąż ma problemy z poruszaniem się, szybko się męczy, nie jest samodzielny w codziennych sprawach życiowych. Skarżąca opiekuje się mężem od pięciu lat, dzieci z uwagi na uwarunkowania życiowe nie mogą sprawować opieki nad ojcem. Strona wskazała, że mąż porusza się przy pomocy kuli i drugiej osoby. Potrzebuje pomocy przy przygotowaniu i podaniu posiłków, higienie osobistej, ubieraniu się, przygotowaniu i podaniu leków, zmianie opatrunków, załatwianiu spraw urzędowych, wizytach lekarskich i codziennych obowiązkach domowych. Skarżąca legitymuje się sześcioletnim stażem pracy, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Oceniając opisane okoliczności SKO wskazało, że Skarżąca ma 59 lat i winna legitymować się co najmniej kilkunastoletnim stażem pracy. Ze złożonych oświadczeń wynika, że wynosi on 6 lat, przy czym udokumentowano jedynie półtora roku zatrudnienia. Skarżąca nie wykazała aby tak krótki staż pracy spowodowany był okolicznościami od niej niezależnymi. Fakt ten wyklucza uznanie, że obecnie niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane jest koniecznością opieki nad mężem, wobec tego organ nie dał wiary twierdzeniom Skarżącej, że gdyby nie opieka nad mężem podjęłaby zatrudnienie. W dalszych uwagach organ wskazał na charakter opieki wymagany ustawą, musi być ona stała i ciągła oraz wykluczać podjęcie zatrudnienia. W opinii organu opieka taka musi być długoterminowa i winna być świadczona codziennie, a jeśli nie to nie sporadycznie. Organ podkreślał, że mąż Skarżącej cierpi na cukrzycę od kilkudziesięciu lat. Odnosząc się do zakresu sprawowanej opieki organ stwierdził, że nie stoi on na przeszkodzie podjęciu przez nią zatrudnienia. Mąż Skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy kuli lub drugiej osoby, nie wymaga karmienia, leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, pomocy w zmianie pozycji. Pomoc wymagana jest przy toalecie ciała, smarowaniu kremem nóg, przygotowaniu ubrań i ubieraniu, przygotowaniu i podaniu posiłków, pomiarach poziomu cukru i ciśnienia, podawaniu insuliny i leków, zakupach, sprzątaniu, wizytach lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych. Oceniając zakres tych czynności organ wskazał, że większość z nich wykonywana jest w każdym gospodarstwie domowym, również w rodzinach, gdzie wszyscy pracują, pozostałe nie stanowią one nieustannej pieczy uniemożliwiającej aktywność zawodową. Mogą być one wykonywane w czasie wolnym od pracy, tym bardziej, że część z nich nie musi być wykonywana codziennie lub w określonych porach dnia. Skarżąca mogłaby wspomagać się usługami opiekuńczymi. W skardze Strona zarzucała naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Stronę w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie świadczenia ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wywodziła, że podstawowym warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej zatrudnienie, przy czym nie musi być to opieka całodobowa. Chodzi o opiekę trwałą i rozciągniętą w czasie, której zakres wyznacza niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a więc konieczność zapewnienia egzystencji w warunkach godności człowieka. Istotą opieki jest także zapewnienie zaspokojenia normalnych potrzeb osoby niepełnosprawnej, takich jakich sama nie jest w stanie sobie zapewnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu prowadzącym do jej uchylenia. Istota sporu sprowadza się do oceny istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia powołanego tego przepisu musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służy świadczenie pielęgnacyjne. Jego istotą, jak słusznie wywodzi organ administracji, jest zapewnienie wsparcia osobom zapewniającym stałą opiekę niepełnosprawnym członkom rodziny, którzy nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Świadczenie ma w swoim zamierzeniu zapewnienie osobom czynnym zawodowo lub zdolnym do podjęcia aktywności zawodowej częściowej rekompensaty dochodu, który utracili w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Przy czym analiza przywołanego zapisu wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Idąc dalej tym tokiem rozumowania trzeba stwierdzić, że między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle wskazanych uwag dla ustalenia, czy w danym przypadku takie świadczenie winno być ustanowione poza legitymowaniem przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności konieczne jest zbadanie zakresu wymaganej opieki (rodzaju, ilości wykonywanych czynności), sprawowanej przez wnioskodawcę w zestawieniu z samodzielnością osoby niepełnosprawnej. Te ustalenia należy następnie skonfrontować z możliwością podjęcia przez wnioskodawcę pracy zarobkowej i jej wykonywania. Przy czym ustawodawca nie zawęża ani formy zatrudnienia ani wymiaru czasu pracy, w szczególności nie jest wymagane zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca nie definiuje także pojęcia "sprawowanie opieki", przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje jedynie na jej cechy – opieka musi być stała lub długoterminowa. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1059/23 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zatem tylko jeśli zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przyznanie świadczenia jest możliwe. Jak bowiem wskazano nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Ponadto, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, dostępny w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., I OSK 2231/23, dostępny w CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy za niesporne należy przyjąć ustalenia organu odnoszące się do schorzeń męża Skarżącej, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym na dzień 25 września 2023 r. Z akt sprawy wynika, że choruje na cukrzycę typu II, co było przyczyną amputacji przodostopia lewego i trzech palców prawej stopy, choruje na serce, jest po witrektomii oka prawego. Z dokumentacji medycznej wynika, że na cukrzycę leczy się od 30 lat. Z wywiadu środowiskowego i oświadczenia Skarżącej wynika, że czynności opiekuńcze zajmują jej osiem godzin, łącznie z przygotowaniem posiłków, co zabiera Stronie najwięcej czasu – pięć godzin. Czynności związane z opieką nad mężem Skarżąca zasadniczo wykonuje rano i wieczorem, jest to pomoc w higienie osobistej, ubieraniu, podawaniu leków, zmianie opatrunków, poza tym wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca wyjaśniała również, że wspomaga męża w poruszaniu się po domu, z akt wynika także, że porusza się on również przy pomocy kul. Dane te potwierdza oświadczenie Strony opisujące zakres czynności, wynika z niego, że wspomaga ona męża w higienie, przygotowaniu ubrań i ubieraniu. Poza tym czynności, które obciążają wyłącznie Stronę to mierzenie poziomu cukru, podawanie trzy razy dzienni insuliny, podawanie leków i przygotowanie posiłków. Nadto w razie potrzeby umawia wizyty lekarskie, w pozostałym zakresie wykonuje obowiązki domowe: pranie, zakupy, sprzątanie. Z innego oświadczenia Skarżącej złożonego wraz z wnioskiem wynika godzinowy rozkład obowiązków, który potwierdza, że po wspomożeniu męża w czynnościach porannej toalety Skarżąca spędza z mężem czas na rozmowach, pracy w ogrodzie, po południu wspólnie oglądają TV. W tym czasie przygotowuje ona obiad i podje leki, mierzy poziom cukru i podje insulinę. W świetle przedstawionych faktów stanowisko organu, co do zakresu sprawowanej opieki jest prawidłowe. Nie absorbuje ona Strony w zakresie wymagającym całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Pomoc opiekuńcza, związane ze stanem zdrowia męża zasadniczo skupia się na godziny poranne i wieczorne. Z oświadczenia Strony wynika, że czas poświęcony na opiekę zajmuje jej osiem godzin, z czego pięć to przygotowywanie posiłków, przy czym brak wskazania, że są to posiłki specjalistyczne wymagające szczególnego przygotowania i podania. Poza tym spędza czas z mężem na rozmowach, wspólnym oglądaniu telewizji, spacerze do ogrodu, wykonuje prace domowe. Odnotowania wymaga, że mąż Skarżącej nie ma problemów z pamięcią, czy świadomością, a na cukrzycę jest chory od kilkudziesięciu lat, zatem nie ma problemów w dawkowaniem i przyjmowaniem leków, czy mierzeniem poziomu cukru. Na uwagę zasługuje także, że mąż Skarżącej nie korzysta z wózka inwalidzkiego, czy chodzika, nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy osoby drugiej lub kuli. Zatem rację ma organ wskazując, że istotnie stan męża Skarżącej wymaga opieki i wsparcia, których dostarcza mu Strona, jednakże zakres tych czynności nie absorbuje w stopniu wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad mężem – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa zasadne stało się oddalenie skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a.