IV SA/Wr 167/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 grudnia 2023 r. nr SKO 4103/1132/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. B. L. (dalej: wnioskodawczyni, autorka wniosku, strona, skarżąca) wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Prezydent Miasta Wałbrzycha (dalej: organ pierwszej instancji) wydał decyzję, w której odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała zbyt późno. Ocenił nadto, iż pomoc, którą wnioskodawczyni świadczy względem męża, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, czyli że nie zaistniała także przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie. Skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wydania decyzji odmownej, Kolegium orzekło - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) - że kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak, to oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym oceniło, jako niezasadną, odmowę przyznania świadczenia z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało jednak, że w związku z tym, iż nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało utrzymać w mocy. Dostrzegło, że z przeprowadzonego 2 sierpnia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż mąż autorki wniosku: porusza się o kuli; bez pomocy żony nie opuszcza mieszkania; w mieszkaniu pozostaje tylko na czas robienia przez żonę zakupów lub opłat; wychodzi z żoną na spacery; sam spożywa wcześniej przygotowany posiłek bądź napój; nie wymaga pomocy przy wstawaniu lub kładzeniu się do łóżka; sam chodzi do toalety; w kwestii ubierania się i higieny osobistej wymaga pomocy. Żona przygotowuje i podaje mu posiłki, robi zakupy, wykupuje i podaje leki, umawia wizyty lekarskie, mierzy ciśnienie, robi masaż, oklepuje, wykonuje z nim ćwiczenia, zajmuje się sprawami urzędowymi, opłaca rachunki, sprząta mieszkanie, pierze, prasuje. W ocenie SKO, w sprawie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego między zakresem sprawowania opieki przez stronę, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. SKO stwierdziło, że - uwzględniając wykładnię celowością art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - uzasadnione jest twierdzenie, że przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi - m.in. - na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie. Zdaniem SKO, w sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Mąż strony niewątpliwie potrzebuje pomocy, ale nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby strona nie mogła podjąć zatrudnienia przynajmniej na część etatu. W opinii SKO, czynności wykonywane przez stronę względem męża mogą być realizowane po godzinach pracy. W skardze - reprezentowana przez adwokata - skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w całości. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem, a niepodejmowaniem zatrudnienia, a nadto, że zakres opieki nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. Uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wnioskowało o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Kolegium prawidłowo uznało (wbrew stanowisku organu pierwszej instancji), że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje moment powstania u męża skarżącej niepełnosprawności. Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podzielił. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełniona została kluczowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Z argumentacji Kolegium wynika, że negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zakres sprawowanej przez nią opieki nad mężem, przyjęty w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 sierpnia 2023 r. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie, że nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad osobą niepełnosprawną. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenia wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), czy też sama niezdolność do samodzielnej egzystencji, jak i sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. To organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym, to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, dostępny - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w: CBOSA). Zdaniem Sądu, w sprawie przeprowadzono niewystarczające postępowanie dowodowo-wyjaśniające w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem. Na podstawie ustaleń tego postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skarżąca jest w stanie podjąć zatrudnienie z uwagi na zakres opieki i niezbędnych do wykonania w ramach tej opieki czynności. W sprawie zakres sprawowanej przez skarżącą względem męża opieki ustalono odwołując się do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 2 sierpnia 2023 r. W ocenie Sądu, ww. wywiad środowiskowy posiada nikłą moc dowodową. I tak, z akt sprawy wynika, że - wskazany w kwestionariuszu (poz. 29 akt administracyjnych), jako osoba, z którą przeprowadzono wywiad - mąż skarżącej (E. L.) nie podpisał oświadczenia o zgodności z prawdą ustaleń pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad. Ponadto, o terminie przeprowadzenia wywiadu nie został powiadomiony pełnomocnik skarżącej, tj. osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiadu nie przeprowadzono także w obecności opiekuna osoby wymagającej opieki. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że ustalenia z wywiadu środowiskowego, opisane w kwestionariuszu z jego przeprowadzenia, pozostają w sprzeczności z informacjami zawartymi w uzasadnieniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego m.in. w zakresie pomocy skarżącej przy korzystaniu przez męża z toalety. Z wywiadu wynika, że mąż skarżącej nie wymaga pomocy w korzystaniu z toalety (pójściu do toalety), gdy tymczasem uzasadnienie wniosku przeczy temu twierdzeniu. W ocenie Sądu, tak przeprowadzone postępowanie dowodowo-wyjaśniające nie pozwala na ustalenie rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącą w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do konieczności uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji ją poprzedzającej, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej przedstawione rozważania Sądu, stosownie do treści 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organów będzie ustalenie zakresu rzeczywistej codziennej opieki, jaką skarżąca sprawuje nad mężem. Następnie organy dokonają ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze konieczność ustalenia, czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów stronie przysługuje wnioskowane świadczenie. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie powtórne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z wyeliminowaniem stwierdzonych uchybień. Także zweryfikowanie poczynionych w powyższym trybie ustaleń z innymi środkami dowodowymi.