IV SA/Wr 172/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Asesor WSA – Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Siwińska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. przy udziale --- sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1, 2 i 6, ust. 7, art. 9 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. od - wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. - decyzji Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych z dnia [...]r. Nr [...], przyznającej odwołującemu się dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie na okres [...] miesięcy począwszy od dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji wyżej powołaną decyzją z dnia [...]r. przyznał W. Ś. od dnia [...]r. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie, na wniosek złożony w dniu [...]r. Dodatek ten uzupełnia wydatki mieszkaniowe na zamieszkiwane jednoosobowo mieszkanie komunalne przy ul. Ś. W. [...]we W., o powierzchni użytkowej [...] m2, niewyposażone w centralne ogrzewanie, ani w instalację doprowadzającą ciepłą wodę użytkową. W lokalu jest instalacja gazu przewodowego. Obowiązujące do [...]r. opłaty za to mieszkanie wynosiły [...]zł. Dochody jednoosobowego gospodarstwa domowego strony z [...],[...] i [...]r. wynosiły [...]zł. Uwzględniając te czynniki, organ pierwszej instancji obliczył według przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, że 90% poniesionych wydatków (opłat) mieszkaniowych na normatywną powierzchnię mieszkania dla jednej osoby razem z równowartością norm energii elektrycznej, stanowiącą ekwiwalent za brak centralnego ogrzewania i instalacji doprowadzającej ciepłą wodę użytkową, wynosi [...]zł. Tę kwotę wydatków normatywnych pomniejszył o 15% miesięcznego dochodu i przyznał dodatek mieszkaniowy odpowiadający tej różnicy, w kwocie [...]zł, podzielony następnie na część do wypłacenia najemcy, tj. [...]zł i część do przekazania zarządcy budynku Spółce z o.o. [...] W odwołaniu od tej decyzji W. Ś. podał, że ze względu na podwyższenie od dnia [...] r. czynszu najmu za mieszkanie z dotychczasowej wysokości [...]zł do [...]zł i związany z tym wzrost wydatków (opłat) mieszkaniowych do sumy [...]zł, należało te podwyższone wydatki miesięczne brać pod uwagę przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego na okres [...] miesięcy od dnia [...]r., a nie wydatki z okresu przeszłego. Odwołujący się uważa także, że nie należało do obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmować, że dochód miesięczny wynosił [...]zł, lecz [...]zł, tj. po odliczeniu zaliczki na podatek od dochodów osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zarzucił, że praktyka organu pierwszej instancji zaliczania zaliczki podatkowej i składki do dochodu prowadzona od lat, nie jest zgodna z Ordynacją podatkową, która składek na ubezpieczenia nie zalicza do dochodów. Odwołujący się dokonał własnych obliczeń. Zsumował opłaty mieszkaniowe obowiązujące od [...]r. w kwocie [...]zł z kwotą [...]zł stanowiącą równoważnik przewidzianych norm energii elektrycznej za brak centralnego ogrzewania i instalacji doprowadzającej ciepłą wodę, sumę podzielił przez faktyczną powierzchnię użytkową mieszkania i wynik pomnożył przez [...] m2 powierzchni normatywnej. Od iloczynu [...]zł odjął 15% od kwoty [...]zł wypłacanej renty, tj. [...]zł i uważa, że dodatek przysługuje mu w kwocie [...]zł. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji poprawnie obliczył wysokość przysługującego stronie dodatku mieszkaniowego, przyjmując poniesione w [...]r. wydatki miesięczne na mieszkanie w kwocie [...]zł i dochody miesięczne w kwocie [...]zł z okresu [...] miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku. Wskazało, że według przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uwzględnia się przy obliczaniu wydatki już poniesione, a nie przyszłe. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodów nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej i jednorazowych świadczeń pieniężnych i w naturze z pomocy społecznej oraz otrzymywanego wcześniej dodatku mieszkaniowego. Przepisy Ordynacji podatkowej nie mają związku z przyznawaniem dodatku mieszkaniowego. Ustawy podatkowe definiują dochód odmiennie - tylko dla celów podatkowych. Dla obliczenia dodatku mieszkaniowego dochodem jest renta w całości bez odliczenia pobranej zaliczki na podatek dochodowy i bez odliczenia składki zdrowotnej. Wydatki mieszkaniowe dotychczas poniesione w kwocie [...]zł podlegały w myśl § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia zmniejszeniu odpowiednio do normatywnej powierzchni mieszkania dla jednej osoby, czyli podzielenia przez [...]m2 i pomnożenia wyniku przez [...] m2, do kwoty [...]zł, następnie należało zmniejszyć tę kwotę do 90%, w myśl § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Do uzyskanej liczby [...]dodano liczbę [...], odpowiadającą wartości [...] kilowatogodzin energii elektrycznej w cenie 0,3346 zł za jedną kilowatogodzinę na [...] m2, za brak centralnego ogrzewania mieszkania i [...] kilowatogodzin tej energii za brak instalacji doprowadzającej ciepłą wodę. Razem wydatki wyniosły ([...]zł + [...]zł) - [...]zł. Od tej kwoty należało odjąć 15% miesięcznego dochodu, stanowiące - w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy - własny udział jednoosobowego gospodarstwa domowego w wydatkach mieszkaniowych i różnica [...]zł wyznaczyła wysokość dodatku mieszkaniowego, w tej kwocie przyznanego. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję W. Ś. wniósł o uchylenie wydanych w spawie decyzji, podtrzymując zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Ponadto zarzucił błędną wykładnię podstawy prawnej decyzji oraz nie powołanie podstawy prawnej w części uzasadnienia decyzji. Powołał także argumenty swego odwołania dowodząc, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego należało uwzględnić nie jego miesięczne wydatki (opłaty) za mieszkanie, jakie ponosił do końca [...]r. w kwocie [...]zł, lecz te, które obowiązują go od [...]r. w kwocie [...]zł, po zastosowanej od tego miesiąca podwyżce czynszu i opłat. Zdaniem skarżącego błędnie jest interpretowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definiujący dochody gospodarstwa domowego dla obliczania dodatku mieszkaniowego. Powołując się na przepisy art. 4 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. Nr 80, poz. 350 ze zm.), dowodził, że jego dochodem do obliczenia dodatku mieszkaniowego nie jest renta w całości w kwocie [...]zł, lecz zmniejszona do [...]zł przez odliczenie zaliczki na podatek od dochodów osób fizycznych i składki zdrowotnej. Zdaniem Skarżącego ustawa o dodatkach mieszkaniowych jest niedbale sporządzona pod względem pisowni i gramatyki języka polskiego, a to nie może stanowić podstawy do nadinterpretacji i niedointerpretacji, której – jego zdaniem - dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej uznał, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają zarówno przepisów prawo materialnego stanowiącego podstawę ich wydania, jak i przepisów prawa procesowego. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Instytucja prawna dodatków mieszkaniowych uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 9 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1) powołanej wyżej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie przez organy decyzyjne wynika, że skarżący jest najemcą komunalnego lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. Ś.. W. [...]o powierzchni użytkowej [...]m2, niewyposażonego w centralne ogrzewanie, ani w instalację doprowadzającą ciepłą wodę użytkową. W lokalu jest instalacja gazu przewodowego. Skarżący sam zamieszkuje w tym lokalu. Obowiązujące do [...] r. opłaty za to mieszkanie wynosiły [...]zł. Dochody jednoosobowego gospodarstwa domowego strony z [...],[...] i [...]r., to jest z okresu [...] miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosiły [...]zł. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o dodatkach mieszkaniowych: "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego." Przepis ten zawiera legalną definicję dochodu stworzoną dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Bez znaczenia w sprawie pozostają inne definicje dochodu zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, czy w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych lub w innych ustawach, do których odwołuje się skarżący zarówno w skardze, jak i w odwołaniu. Przepisy ustaw powołanych przez skarżącego nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Nie mają zatem także zastosowania do obliczania dodatku mieszkaniowego definicje dochodu zawarte w innych ustawach. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego organy decyzyjne prawidłowo uwzględniły dochód osiągany przez skarżącego w okresie od [...] do [...] r., to jest w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku - jak tego wymaga przepis art. 7 ust. 1 omawianej ustawy - w kwocie [...] zł, nie odliczając od tego dochodu zaliczki na podatek od dochodów osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W wyroku z dnia 7 maja 2004 r. sygn. I SA 2668/03 (LEX nr 148925) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Określenie "wszelkie przychody", o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw." Kwestię możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne w związku z podniesionym w sprawie zarzutem skarżącego rozważał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 1858/03 (LEX nr 159229) i wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne." Zgodnością z Konstytucją RP przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych zajmował się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. K 16/03 (OTK-A 2004/7/68) i orzekł, że: "Art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r. Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się składniki wyraźnie wyliczone w tym przepisie. W kwocie renty skarżącego W. Ś. nie ma żadnego ze składników, które by podlegały odliczeniu w myśl przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten, jak to trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może być interpretowany wbrew jego wyraźnemu brzmieniu ze względu na inne definicje dochodu zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych lub w innych ustawach. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że organy decyzyjne wyliczając dodatek mieszkaniowy winny mieć na uwadze wydatki na lokal jakie będą obowiązywały od dnia 1 listopada 2004 r. w związku z podwyżką opłat za korzystanie z lokali komunalnych, a nie wydatki ponoszone do tego dnia przez skarżącego. Dokonana przez skarżącego interpretacja przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie sprawy jest nieprawidłowa. Z przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się wydatki miesięczne poniesione, a więc w czasie przeszłym przed okresem, na który przyznaje się dodatek mieszkaniowy. Takie rozumienie wyrażeń "wydatki poniesione" w art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i w obowiązującym od 23 listopada 2004 r. ust. 4a, nie może budzić wątpliwości, skoro przepis art. 7 ust. 10 tej ustawy stanowi: "Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie [...] miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego". Skarżącemu przyznano dodatek mieszkaniowy od dnia [...]r. w związku z czym podwyższenie opłat za mieszkanie od [...]r. nie mogło mieć znaczenia w sprawie. Za niezasadny uznać także należy braku powołania podstawy prawnej w części uzasadnienia decyzji. Podstawę prawną decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w części wstępnej decyzji przed jej osnową, a w uzasadnieniu decyzji przytoczyło przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Tej treści decyzja spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W tej sytuacji decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. Przeprowadzone przez organy wyliczenie przysługującego skarżącemu dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe. Znajduje bowiem w pełni oparcie w obowiązujących w tej mierze przepisach prawa prawidłowo powołanych w podstawie prawnej wydanych decyzji. Dokonane przez organy wyliczenie matematyczne przysługującego skarżącemu dodatku mieszkaniowego ustalonego na okres [...] miesięcy począwszy od dnia [...]r. i ustalenie tego dodatku na kwotę [...]zł miesięcznie w pełni odpowiada prawu. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.