IV SA/Wr 181/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2024 r. nr SKO 4532.29.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. G. D. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (S. D.). We wniosku oświadczyła, że zwróciła się do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury i domaga się przyznania wnioskowanego świadczenia w miejsce emerytury. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Środy Śląskiej (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniono, że strona ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie. Załączyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dniem 1 grudnia 2023 r. (na jej wniosek). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez stronę a czynnościami opiekuńczymi wykonywanymi przez nią wobec męża, gdyż strona ma już od kilku lat ustalone prawo do emerytury, a także ze względu na stan zdrowia strony, która sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Na tej podstawie - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego i logiki - nie można przyjąć, że ów związek przyczynowy w sprawie rzeczywiście istnieje. Jednocześnie zawieszenie przez stronę wypłaty emerytury z dniem 1 grudnia 2023 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż nie wyłącza zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., który wprowadza negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania ustalonego prawa do emerytury przez osobę sprawującą opiekę. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; b) art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i wskazanie, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącą a czynnościami wykonywanymi przez nią wobec męża, ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury; b) art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, że osobie mającej ustalone prawo do emerytury nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy już w chwili złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazywano, że strona zwróciła się do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury, co nastąpiło decyzją ZUS od dnia 1 grudnia 2023 r. Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei przesłanki wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy fakt, że strona ma ustalone prawo do emerytury i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym automatycznie przesądza o braku związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez stronę zatrudnienia a wykonywaniem opieki nad mężem. Kwestia związku między ustalonym prawem do emerytury a możliwością przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który w szeregu orzeczeń (zob. wyroki: z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; z 22 października 2021 r., I OSK 690/21; z 29 maja 2024 r., I OSK 1625/23; CBOSA) opowiedział się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przyznającą stronie możliwość wyboru świadczenia, które chce otrzymać, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte w ww. wyrokach. Tezy i twierdzenia w nich zawarte, jako szczególnie trafne, tutejszy Sąd obszernie przywoła niżej, przyjmując je za własne. Wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej, wobec sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie zaś prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej niż ww. świadczenie wysokości powoduje, że opisany wyżej cel – wbrew stanowisku Kolegium – nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Zauważenia bowiem wymaga, że sprawując opiekę, po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun pozbawiony jest możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Na gruncie analizowanej sprawy Sąd za celowe uznał odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja taka wynika m. in. ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń konkurencyjnych, których pobieranie wyłączałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. u.ś.r., wyeliminował możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, jednocześnie wskazując wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 420 zł miesięcznie. Wówczas była to suma niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń, wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło ono 1583 zł – podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie na datę wydania przez Kolegium decyzji - stosownie do obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2024 (M. P. z 2023 r., poz. 1224) - świadczenie to wynosi 2988 zł. Można więc uznać, że intencją prawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadziłoby zaś do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej. Nie można bowiem pomijać, że sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia wyższego. Uprawnionym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w dwóch ww. przepisach przyznano zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń z ustawy. Odnośnie zróżnicowania wysokości świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13. Wskazał mianowicie, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Brak jest obecnie argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych z nich, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdy aktualnie pobierane świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych). Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Podsumowując, mimo że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że jej zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wynikająca z ww. normy istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ustalone skarżącej prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe jest bowiem wynikiem wartościowania systemowych i funkcjonalnych rezultatów wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w szczególności zaś uwzględnienia jej kontekstu konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, skarżąca już we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczyła, że zwróciła się do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury, a następnie wraz z odwołaniem przedłożyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dniem 1 grudnia 2023 r., okoliczność, że ma ustalone prawo do emerytury nie mogła stanowić przesłanki odmownej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej przesłanki nie stanowi też w każdym przypadku fakt legitymowania się przez opiekuna orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, gdyż - wbrew twierdzeniom SKO - nie przesądza automatycznie o braku możliwości podjęcia zatrudnienia. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z art. 4 ust. 5 ustawy wynika natomiast, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) wykonywania pracy zdalnej. Ponadto, osoby niepełnosprawne mogą podejmować aktywność zawodową przez prowadzenie działalności gospodarczej, rolniczej oraz członkostwo w spółdzielni socjalnej (art. 12a i art. 13 tej ustawy). Wobec powyższego należy przyjąć, że osoba niepełnosprawna uznana za niezdolną do pracy może być zatrudniona w warunkach pracy chronionej lub w warunkach określonych w art. 4 ust. 5 ustawy, a także prowadzić działalność gospodarczą, rolniczą albo w formie spółdzielni socjalnej. Wbrew zatem zapatrywaniu Kolegium, z orzeczenia skarżącej o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie można w sposób automatyczny wywodzić, że nie podejmuje ona zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że orzekające w sprawie organy co najmniej przedwcześnie orzekły, że w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Brak związku przyczynowego organy wywiodły bowiem wyłącznie z faktu posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury i legitymowania się przez nią orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co - jak stwierdzono powyżej - w stanie faktycznym tej sprawy nie przesądza jeszcze o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Przed wydaniem decyzji w sprawie organy powinny dokonać wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w szczególności co do zakresu i charakteru opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem, czego zaniechały, koncentrując się wyłącznie na kwestiach emerytury i niepełnosprawności skarżącej. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a także z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji ją poprzedzającej, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej przedstawione rozważania Sądu, stosownie do treści 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organów będzie powtórne dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.