IV SA/Wr 184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku B.K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2009 r. ([...]), przyznającej usługi opiekuńcze; 1) w wymiarze 10 godzin dziennie, przez 7 dni w tygodniu bezpłatnie, w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., 2) w wymiarze 8 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu + 5 godzin w dni wolne, w okresie od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., za obniżoną odpłatnością ze 100% do 8 % ceny usług, tj. 0,92 zł za godzinę, na podstawie art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. B. K. wniósł prośbę ustną do ZTPS Nr 1 (zanotowaną w protokole z dnia 8 października 2009 r.) o świadczenie usług opiekuńczych, w wymiarze 8 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu oraz 5 godzin dziennie w soboty i niedziele, za obniżona odpłatnością. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie usługi opiekuńcze w październiku 2009 r., w wymiarze 10 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu, bezpłatnie oraz w wymiarze 8 godzin przez 5 dni w tygodniu i 5 godzin w dni wolne, za odpłatnością obniżoną ze 100 % ceny usługi do 8 %, tj. 0,92 zł za godzinę usług. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że usługi przyznano w dwóch terminach, w różnym wymiarze i różnej odpłatności, ponieważ postępowanie w sprawie wymagało uzupełnienia dokumentacji i zostało zakończone w dniu 30 października 2009 r., wobec czego na październik 2009 r. przyznano B.K. usługi opiekuńcze według warunków określonych w poprzedniej decyzji z dnia 14 kwietnia 2009 r. W odwołaniu od tej decyzji B. K. wniósł o: przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ze względu na zły stan jego zdrowia, gdyż przygotowanie odwołania związane jest "z długimi przerwami oczekiwania na chwilowe polepszenie stanu zdrowia i warunków..."; o zawieszenie postanowienia zawartego w drugiej części zaskarżonej decyzji, dotyczącej okresu pracy opiekunek, oraz o doręczenie kserokopii wniosku o udzielenie pomocy z dnia 8 października 2009 r. Odwołujący się wskazał, że kolejne pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwia mu dalsze pisanie odwołania, wobec czego wnioski dotyczące sporządzonych wywiadów i decyzji sprecyzuje, kiedy stan jego zdrowia poprawi się. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Bezskuteczny upływ tego terminu powoduje ostateczność decyzji. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, o którym wyżej mowa, strona może się jednak bronić, składając do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania prośbę o przywrócenie tego terminu. Prośba ta musi być uwzględniona, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki, określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a więc; - osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, - wniosek o przywrócenie terminu złożony zostanie w terminie siedmiu dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiała dochowanie terminu, - jednocześnie ze złożeniem prośby zainteresowany dokona czynności, dla której zakreślony był termin. Brak chociażby jednej z wyżej wymienionych przesłanek powoduje, że prośba o przywrócenie terminu nie może być uwzględniona. Podstawowym warunkiem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo całej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie, to znaczy zachodziły przesłanki od niej niezależne oraz istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1656/97 LEX 47891). W ocenie organu odwoławczego do okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (wyrok NSA z dnia 1 marca 1999 r., II SA 45/99, LEX 46785). Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może więc mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, LEX 40381, z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1246/98, LEX 40367, z dnia 4 października 2000 r. I SA/Gd 560/00, LEX 46437). Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., I SA/Ka 1781/99, LEX 47160). Niesporne jest, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. została skutecznie doręczona B. K. w dniu 5 listopada 2009 r. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 19 listopada 2009 r., a odwołanie zostało nadane listem poleconym w Urzędzie Pocztowym W. (przesyłka nr R (00) 8 5900773 1 20151898 ) w dniu 24 listopada 2009 r. B. K. uzasadnił uchybienie terminu do wniesienia odwołania złym stanem zdrowia, potwierdzonym załączonym do odwołania, zaświadczeniem prof. Z. Z. z dnia 24 czerwca 2009 r. Kolegium nie neguje, że B. K. jest osobą cierpiącą na szereg schorzeń, wymagającą całodobowej opieki i pomocy. Należy jednak wskazać, że odwołanie nie wymaga sporządzenia żadnego sformalizowanego wniosku i obszernego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Może też zostać sporządzone przez osobę drugą i podpisane tylko przez Zainteresowanego. Kolegium zauważa, że do B. K. codziennie przychodzi opiekunka świadcząca usługi przez co najmniej 8 godzin, nie ma zatem żadnego problemu, by osoba ta wysłała odwołanie za Stronę. Nie można, więc uznać, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca B.K. terminowe wniesienie odwołania od decyzji z dnia 30 października 2009 r. W tym miejscu, można dodatkowo przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że długotrwała niedyspozycja strony nie wyklucza dokonania tej czynności procesowej - sporządzenia odwołania i nadania pisma przez pocztę - osobiście lub przez domownika (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., SA/Sz 1435/97, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2997 r., VIII SA/Wa 408/07). Organ odwoławczy stwierdza, że jako zobowiązany do działania na podstawie art. 6 k.p.a., nie może przywrócić terminu w sytuacji, której nie przewiduje przepis prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca złożenie w terminie odwołania od decyzji, w sytuacji gdy przeszkoda taka zasiniała, wobec czego skarżący bez swojej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania. B. K. zarzucił ponadto naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustaleń, czy rodzaj choroby skarżącego i okres jej trwania wywarły wpływ na możliwość podejmowania przez niego decyzji i działań w całym okresie biegu terminu, przypisanego dla wniesienia odwołania od decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że z powodu złego stanu zdrowia potwierdzonego stosownym zaświadczeniem lekarskim, nie był w stanie wnieść w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z treści załączonego zaświadczenia lekarskiego wydanego przez prof. dr hab. n. med. Z. Z. wynika bowiem, że nie może zajmować się sprawami sądowymi, administracyjnymi i innymi, ponieważ napięcia emocjonalne i stresy mogą spowodować nieodwracalne następstwa oraz duże zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący zarzucił, że organ nie dokonał ustaleń, czy jego stan zdrowia miał wpływ na możliwość podejmowania działań, w okresie przewidzianym do wniesienia odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ono prawo w stopniu nakazującym jego eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle postanowień zawartych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: - strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; - strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; - wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz - jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w kontekście przytoczonego wyżej przepisu, Sąd nie podzielił podstawowej tezy organu, na której postanowienie to zostało oparte, a mianowicie tezy, jakoby skarżący uchybił przesłance nie uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Aby przywrócić termin do złożenia odwołania należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi. Chodzi zatem o wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to wniesienie wniosku o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. W sprawie niesporne jest, że decyzja z dnia 30 października 2009 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 5 listopada 2009 r. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 19 listopada 2009 r., a odwołanie zostało nadane listem poleconym w Urzędzie Pocztowym W., w dniu 24 listopada 2009 r. Niewątpliwie na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie postanowień art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Odnosząc się do kwestii braku winy zgodzić należy się z poglądem, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Typowym przykładem braku winy jest choroba zainteresowanego, która uniemożliwiła mu wyręczenie się osobami trzecimi. O braku winy można bowiem mówić w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie miał on wpływu na zdarzenie, określane często jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy strona zainteresowana nie była w stanie bez przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując zdrowiem (własnym bądź innych), życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Należy pamiętać, że uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu - zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 58 k.p.a. - obarczono wnioskodawcę, zaś skuteczne powoływanie się na zły stan zdrowia poparte musi być czymś więcej niż tylko twierdzeniami zainteresowanego. Co prawda uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, tylko wiarygodność co do twierdzenia o jakimś fakcie i w sytuacji kiedy przepisy prawa wymagają uprawdopodobnienia jakiegoś faktu zachowanie szczegółowych reguł dowodowych nie jest wymagane. Uprawdopodobnienie jest czynnością procesową stwarzającą w świadomości organu orzekającego jedynie mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Sąd podziela pogląd, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05, LEX nr 315129). W przedmiotowej sprawie odwołujący się, jak wynika z treści zaświadczenia lekarskiego, nie był w stanie psychicznym i emocjonalnym, by napisać odwołanie od decyzji organu I instancji. Z treści odwołania wynika, że skarżący nie kwestionuje całości rozstrzygnięcia, lecz pkt 2 decyzji organu I instancji, co wymagało odpowiedniego uzasadnienia swojego stanowiska – przedstawienia odpowiedniej argumentacji. Nie można zatem przyjąć, jak wskazuje organ, że odwołanie nie wymaga sporządzenia żadnego sformalizowanego wniosku i obszernego uzasadnienia oraz, że wystarczy, jeżeli z treści odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy strona powołuje się na stan zdrowia, a zatem na okoliczność, która w większości przypadków wyłącza winę w uchybieniu terminu, obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawcę. Organ powyższego nie uczynił wskazując jedynie, iż długotrwałe schorzenie, na które cierpi skarżący nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej. Zdaniem organu skarżący pomimo przewlekłej choroby, mógł sporządzić odwołanie od decyzji i przekazać je do wysłania opiekunce. Organ powinien mieć także na uwadze, że skarżący nie tyle uprawdopodobnił brak winy w złożeniu odwołania, co przedłożył zaświadczenie wydane przez prof. dr hab. n. med. Z. Z., z którego wynika, że nie może zajmować się sprawami sądowymi, administracyjnymi i innymi, ponieważ napięcia emocjonalne i stresy mogą spowodować nieodwracalne następstwa oraz duże zagrożenia życia i zdrowia (m. in. wylew, zawał). W ocenie Sądu organ, przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie dokonał ustaleń, czy stan zdrowia skarżącego miał wpływ na możliwości podejmowania przez niego decyzji i działań w okresie biegu terminu przepisanego dla dokonania czynności w postaci wniesienia środka odwoławczego. Choroba skarżącego (pogłębianie się choroby) jest przesłanką od skarżącego niezależną i trwała przez cały czas biegu terminu, co jednoznacznie wynika z treści zaświadczenia lekarskiego. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem organ nie dokonał ustaleń, czy rodzaj choroby skarżącego i okres jej trwania wywarły wpływ na możliwości podejmowania przez skarżącego działań w całym okresie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.