IV SA/Wr 184/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w J. na decyzję Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "Wodnik" Sp. z o.o. w Jeleniej Górze z dnia 17 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "Wodnik" Sp. z o.o. w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 18 listopada 2025 r. Stowarzyszenie P. w J. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) wystąpiło do P1. A Sp. z o.o. w J. (dalej: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Z iloma portalami internetowymi, gazetami oraz stacjami telewizyjnymi A zawarł umowy o świadczenie usług w zakresie reklam, ogłoszeń i organizacji konferencji etc w ciągu ostatnich 5 lat od 2019-2024. 2. Łączna wartość faktur zapłaconych w tym okresie na rzecz tych podmiotów. 3. Zestawienie opłaconych faktur, zawierające: • nazwę podmiotu (portal internetowy, gazeta, stacja telewizyjna), • datę faktury, • kwotę brutto każdej faktury, • cel (reklama, ogłoszenie, organizacja konferencji)." Organ pismem z 18 grudnia 2025 r. poinformował stronę skarżącą, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Mając to na uwadze, wezwał do wykazania w terminie 14 od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi wnioskodawca przesłał swoje stanowisko z 15 stycznia 2025 r. w zakresie wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Organ pismem z 17 lutego 2025 r. częściowo odpowiedział wnioskodawcy na wniosek w zakresie pytań nr 1 ("Z czterema") oraz nr 2 ("92.600,00 zł netto"). Jednocześnie organ decyzją z 17 lutego 2025 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania nr 3, tj. zestawienia opłaconych faktur zawierających: nazwę podmiotu (portal internetowy, gazeta, stacja telewizyjna), datę faktury, kwotę brutto każdej faktury, cel (reklama, ogłoszenie, organizacja konferencji). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak argumentował, żądana informacja nie istniała w kształcie objętym wnioskiem na dzień jego złożenia. Przetworzenie musiałoby polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych dokumentów, a także poddanie ich analizie oraz przygotowanie zestawień na podstawie kryteriów wskazanych we wniosku. Odpowiednie opracowanie danych na potrzeby wnioskodawcy wiązałoby się więc z poniesieniem dodatkowych nakładów - działań organizacyjnych i zaangażowania pracowników, innych niż wykorzystywanych w bieżącej działalności, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniły wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ stwierdził nadto, że w sprawie nie zostało wykazane, iż mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, które byłyby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto w argumentacji przywołanej przez wnioskodawcę brak jest wskazania realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się. Nie wykazał on również, że uzyskanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania podmiotu i lepszej ochrony interesu publicznego. W skardze na tę decyzję wnioskodawca zarzucił, że narusza ona przepisy u.d.i.p., ograniczając prawo obywateli do kontroli wydatków publicznych. Wniósł o uchylenie decyzji z 17 lutego 2025 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej jak i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W treści skargi wnioskodawca powołał orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że spółka komunalna zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej dotyczącej zawartych umów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 18 listopada 2025 r. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, podmiot zobowiązany uznał, że informacje, o jakie strona skarżąca wystąpiła w pytaniu nr 3 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał, pomimo wezwania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, w świetle argumentacji pomieszczonej w zaskarżonej decyzji nie sposób ocenić, czy przyjęta przez organ kwalifikacja wniosku jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej jest prawidłowa. Przede wszystkim, uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma w istocie rzeczy charakter ogólnikowy i pozbawione jest wskazania konkretnych faktów, które pozwalałyby – bez wątpliwości – stwierdzić, że informacje o jakie wystąpiła strona skarżąca mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie można stracić z pola widzenia, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 2951/16). Sąd akcentuje również, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), albowiem wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 listopada 2025 r., IV SA/Wr 386/25). Stąd też, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle ważne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2022 r., IV SA/Wr 165/22). Zgodnie bowiem z art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych zwracano uwagę, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter i brak wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga sporządzenia uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy. Uzasadnienie takiej decyzji nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty (por. przykładowo wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2168/22). Odwołując się także do orzecznictwa sądowego należy wskazać, że fakt przygotowania informacji publicznej według kryteriów podanych przez wnioskodawcę nie w każdym przypadku oznaczać będzie, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Ostateczna kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej musi być dokonywana na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 sierpnia 2024 r., IV SA/Wr 49/24). O czym była już mowa, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki NSA: z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11 oraz z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Zestawiając przedstawione uwagi z treścią zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ nie podjął nawet próby skonkretyzowania potencjalnego wysiłku, którego wymagałoby – jak stwierdził "odpowiednie opracowanie danych". Sąd nie jest w stanie zatem ocenić, czy istotnie dokonanie przetworzenia informacji "zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłoby wykonywanie przypisanych mu zadań". Innymi słowy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter "blankietowy". Zostało bowiem zredagowane w tak ogólny sposób, że w istocie mogłoby stanowić odmowę udostępnienia jakiejkolwiek informacji publicznej wskutek uznania, że obejmuje ona udostępnienie informacji przetworzonej. Co więcej, argumentacji organu należy zarzucić brak elementarnej spójności oraz logiki. Sąd dostrzega, że żądanie wnioskodawcy o udzielnie informacji publicznej zostało częściowo uwzględnione (w zakresie pytań nr 1 i nr 2). Organ podał bowiem z iloma portalami internetowymi, gazetami oraz stacjami telewizyjnymi zawarł umowy o świadczenie usług w zakresie reklam, ogłoszeń i organizacji konferencji w ciągu ostatnich 5 lat, tj. od 2019-2024. Podał także łączną wartość faktur zapłaconych w tym okresie na rzecz tych podmiotów. Oznacza to, że organ dokonał zestawienia wszystkich faktur w zakresie ich łącznej wartości w celu dokonania stosownego wyliczenia. Tym samym, może budzić uzasadnione wątpliwości, czy istotnie sporządzenie dodatkowego zestawienia w zakresie pozostałych żądanych danych takich jak: nazwa podmiotu (których jak wynika z odpowiedzi organu było tylko czterech), data faktury, kwota brutto każdej faktury, cel (reklama, ogłoszenie, organizacja konferencji) "zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłoby wykonywanie przypisanych mu zadań". Z tych powodów Sąd uznał więc, że przyjęta w sprawie kwalifikacja wniosku w zakresie pytania nr 3, jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, jest na obecnym etapie co najmniej przedwczesna. Organ nie wykazał bowiem zaistnienia tego kwalifikowanego znamienia wniosku. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Na tym etapie postępowania z uwagi na okoliczność, że - w ocenie Sądu - organ nie wykazał skutecznie, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie ma konieczności oceny, czy strona skarżąca wykazała, że żądane dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ta okoliczność winna być bowiem badana dopiero po ustaleniu ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Dodatkowo Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego oznaczenia strony. Jako stronę (wnioskodawcę) oznaczono tam błędnie osobę fizyczną reprezentującą wnioskodawcę (Stowarzyszenie). Pominięto natomiast oznaczania samego wnioskodawcy (czyli Stowarzyszenia). Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną Sądu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku Sądu. Podtrzymując stanowisko o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji publicznej oraz o niespełnieniu przesłanki z art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany powinien wykazać przyjętą kwalifikację poprzez sporządzenie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.