IV SA/Wr 185/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], bez numeru w przedmiocie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby I. uchyla decyzję I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Miejski Policji we W. na podstawie art. 114 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.), dalej: ustawa, przyznał M. H. (zwolnionemu ze służby w Policji z dniem 30 września 2006 r.) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 120 godzin pracy. Od powyższej decyzji M. H. wniósł odwołanie. Zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji we W. naruszenie ogólnych zasad procedury administracyjnej nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz działanie szybkie i wnikliwe. Podniósł także, że nie zgadza się z wysokością przyznanego mu ekwiwalentu pieniężnego oraz poddał w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniające. Decyzją z dnia [...] bez numeru, Komendant Wojewódzki Policji we W. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji we W., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy zwolnił M. H. ze służby w Policji, a rozkazowi temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz ten określał również uprawnienia do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 4 ustawy. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że został on doręczony w dniu 17 października 2006 r., co M. H. potwierdził własnoręcznym podpisem. Wskazano dalej, iż w dniu 10 października 2006 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęło pismo M. H. datowane na dzień 2 października 2006 r., zatytułowane jako "skarga" na nieprzestrzeganie przez Komendanta Miejskiego Policji we W. obowiązujących procedur. Wskazane w nim nieprawidłowości miały między innymi polegać na nierozliczeniu nadpracowanych przez niego godzin służby. W wyniku przeprowadzonych w tej sprawie czynności wyjaśniających ustalono następujący stan faktyczny. W okresie służby M. H. w Komisariacie Policji W. - K. nie była prowadzona ewidencja czasu wolnego udzielanego policjantom w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu ich służby. Niemniej jednak w oparciu o dostępną dokumentację w postaci list obecności funkcjonariuszy Sekcji Dochodzeniowo - Śledczej KP W. – K., raportów o urlopy wypoczynkowe M. H., oraz wyjaśnień jego byłych i obecnych przełożonych ustalono, że w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 29 marca 2005 r. przepracował łącznie 15 dni wolnych od służby. Jak wynika z wyjaśnień L. A. - Kierownika Referatu II Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KP W. – K., który nie pamiętał dokładnie ile takich dni wolnych zostało zwróconych M. H., na pewno część z nich odwołujący się odebrał w roku 2004, a pozostałą część miał dołączyć do urlopu wypoczynkowego za rok 2005. Jednak z uwagi na to, że w dniu 29 marca 2005 r. prokurator Prokuratury Rejonowej W. – K. Z. zawiesił go w czynnościach służbowych, nie zdążył tego uczynić. W wyniku wymienionego postępowania ustalono, że M. H. posiadał 15 dni wolnych w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby (przyjmując, że każde 8 godzin przekraczające normę czasu służby stanowi jeden dzień wolny), brak było bowiem udokumentowanych faktów wykorzystania któregoś z tych dni. Wnioski w tym zakresie zostały zatwierdzone przez Komendanta Miejskiego Policji we W. w dniu 18 grudnia 2006 r. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy w zamian za czas służby przekraczający normę 40-godzinnego tygodnia służby M. H. winien być udzielony czas wolny od służby w wymiarze 15 dni. Zgodnie z treścią § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r., nr 131, poz. 1471) odwołujący się był zobowiązany ten czas wolny wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a Komendant Miejski Policji we W. mu to zapewnić. Jednak z uwagi na to, że M. H. od dnia wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego i przedstawienia zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego do dnia zwolnienia ze służby, tj. dnia 30 września 2006 r. pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych, wskazany wyżej obowiązek nie został zrealizowany. Dlatego też Komendant Miejski Policji we W., działając na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy w oparciu o wyniki przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał M. H. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 120 godzin, stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy, obejmujący okres jego służby za ostatnie trzy lata kalendarzowe. Niezależnie od ustalonego w postępowaniu odwoławczym stanu faktycznego sprawy, organ II instancji stwierdził uchybienie formalne polegające na błędnie przywołanej podstawie prawnej, tj. art. 114 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy. Prawidłowa podstawa prawna wymienionej decyzji winna brzmieć - art. 33 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niemniej jednak, błędnie przywołana podstawa prawna decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia 20 grudnia 2006 r. nie oznacza, zdaniem organu odwoławczego, braku podstawy prawnej wydania takiej decyzji, bądź też działania wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Zdaniem organu odwoławczego, podniesione w odwołaniu zarzuty odnośnie naruszenia zasad procedury administracyjnej nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz działanie szybkie i wnikliwe, a także kwestionowanie wysokości przyznanego mu ekwiwalentu pieniężnego i prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego w obliczu wyżej opisanych okoliczności i podjętych w sprawie czynności przez Komendanta Miejskiego Policji we W., nie znajdują uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. H. zarzucił decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. niezgodność z prawem oraz to, że organ odwoławczy nie dokonał należytych starań aby ustalić stan faktyczny i prawny, jak również i to, że postępowanie miało przewlekły charakter. Zdaniem skarżącego w decyzji organu II instancji nie podano jej numeru oraz sygnatury przeprowadzonego na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego, w swoich ustaleniach organ pominął istnienie dokumentów w postaci raportów skarżącego. Zdaniem M. H. skoro organ II instancji stwierdził, że decyzja I instancji zawierała błędną podstawę prawną, to należało ją uchylić. W postępowaniu administracyjnym obydwu instancji nie umożliwiono skarżącemu przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przez co naruszono art. 10 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu skargi skarżący rozwija zarzut niedokładnych ustaleń faktycznych, ale nie wskazuje, jakich prawidłowych ustaleń faktycznych należało dokonać, w szczególności kwestionując ilość 120 godzin jako ilość prawidłową nie wskazuje jednak, jaka ilość jest, jego zdaniem, prawidłowa. Ilość godzin ustalona przez organ I instancji jest wynikiem analizy posiadanej dokumentacji. Ponieważ nie prowadzono w tamtym czasie ewidencji czasu służby, w tym przede wszystkim godzin przepracowanych ponad czas wynikający z normy ustawowej, wyliczenie oparto na posiadanej dokumentacji w szczególności na podstawie listy obecności. Wskazano dalej, że zarzut naruszenia prawa poprzez wskazanie niewłaściwej częściowo podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten został podniesiony już w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ II instancji odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu swojej decyzji. Również zarzut niepodania numeru decyzji i sygnatury akt postępowania nie jest zarzutem, który mógłby skutecznie doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego organy obu instancji rozpoznały przedmiotową sprawę w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, albowiem zostały spełnione przesłanki ustawowe do wydania decyzji w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. W dniu 20 czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa sądowa w sprawie ze skargi M. H. na wymienioną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Podczas rozprawy skarżący wniósł o uporządkowanie akt postępowania. W związku z tym Sąd odroczył rozprawę w celu przedstawienia wniosku skarżącego organowi odwoławczemu celem ustosunkowania się. Dnia 3 października 2007 r. odbyła się kolejna rozprawa sądowa, podczas której skarżący wniósł o uzupełnienie akt postępowania poprzez dołączenie do nich wymienionych w protokole rozprawy dokumentów. W związku z powyższym Sąd postanowił wyciąg z protokołu w części zawierającej żądanie skarżącego przesłać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. w celu uzupełnienia materiałów sprawy. Pismem z dnia 6 listopada 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia praw strony. Wskazano, że w treści pisma z dnia 15 lutego 2007 r. skierowanego do skarżącego, Komendant Miejski Policji we W. – jako organ I instancji stwierdził, że skarżącemu prawa strony przysługują dopiero z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...]. Oznacza to, że istotnie skarżący nie mógł brać udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez I instancję bez własnej winy. W konsekwencji tego, utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji administracyjnej obarczonej taką wadą, oznacza jej wadliwość kwalifikującą ją do wyeliminowania z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Zdaniem Sądu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Z pisma pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 6 listopada 2007 r. wynika, iż w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia praw strony. Istotnie w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 27 stycznia 2007 r., w którym M. H. – w związku z wydaną przez organ I instancji decyzją - zwraca się do Komendanta Miejskiego Policji we W. o podanie miejsca oraz terminu zapoznania się z dokumentacją przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 lutego 2007 r. organ I instancji błędnie pouczył skarżącego, że prawa strony przysługują mu dopiero z chwilą doręczenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia 20 grudnia 2007 r., co oznacza że KMP we W. nie jest władna do rozpatrzenia prośby wyrażonej w piśmie z dnia 27 stycznia 2007 r. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 kpa i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kpa (np. art. 78 § 1 kpa, art. 79 kpa), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 kpa). Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 § 1 ust. 1 pkt "b" p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt "b" nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000 r., II RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.