IV SA/Wr 188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją ostateczną z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania M. G. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., przez Starszego Administratora w Zespole do Spraw Rodzin Zastępczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka – M. Sz. – w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. na kwotę 1050,00 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] organ pomocy społecznej ustalił miesięczną opłatę z tytułu przebywania córki strony, w rodzinie zastępczej, w wysokości 150,00 zł miesięcznie. Strona uiszczała opłatę do czerwca 2010 r. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ponowne zbadanie jej sytuacji życiowej. W dniu [...] 2010 r. organ pomocy społecznej wydał decyzję nr [...] odmawiającą zwolnienia z opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] 2010 r. Decyzję włączono do akt administracyjnych sprawy ze skutkiem doręczenia, ponieważ przesyłka zwrócona została jako niepodjęta przez stronę w terminie. Po ustaleniu, że strona nie wywiązywała się z nałożonego na nią obowiązku, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], organ pierwszej instancji określił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. na kwotę 1200,00 zł. Od powyższej decyzji strona odwołała się podnosząc, że w związku z wydaniem w dniu [...] 2010 r. wyroku zasądzającego alimenty na rzecz dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, nie ma już obowiązku uiszczania opłaty. Zarzuciła ponadto, że nie doręczono jej decyzji o odmowie zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, na którą powołuje się organ orzekający w uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję tę strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Przy czym, organ odwoławczy podkreślił, że na dzień wydania niniejszej decyzji, skarga nie została jeszcze rozpoznana. Następnie, zakwestionowaną w obecnym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2011 r., organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczania opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. W jej uzasadnieniu organ pomocy społecznej wskazał, iż wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 11 marca 2010 r. oraz w decyzji z dnia [...] 2010 r., powstała w powyższym okresie zaległość to kwota 1050,00 zł, którą strona jest zobowiązana uiścić. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie. Zarzuciła, że chociaż wykazała, że jej wynagrodzenie nie pozwala na zaspokojenie jednocześnie opłat ustalonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i świadczeń alimentacyjnych, to odmówiono jej zwolnienia z opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Wniosła o przeanalizowanie wywiadu środowiskowego oraz podjęcie decyzji "czy moja sytuacja materialna i życiowa oraz uzasadniony interes społeczny nie przemawia za zastosowaniem ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4." Zaznaczyła, że sumiennie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz córki. Odnosząc się do tych twierdzeń organ odwoławczy zaznaczył, że zakwestionowana decyzja orzeka o obowiązku zwrotu należności, które za stronę, zastępczo wniosła Gmina W. Nie będzie zatem odnosił się do zarzutów odwołania dotyczących odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, gdyż tę kwestię rozstrzygnęła decyzja z dnia [...] 2010 r. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ustawa, opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5 ustawy). Przy ustalaniu wysokości opłaty należnej od rodziców dziecka uwzględnia się ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (art. 79 ust. 3 ustawy). Odwołująca się nie została zwolniona z obowiązku wnoszenia wyżej wskazanej opłaty. Bezsporne jest także, iż nie wnosi opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej, pomimo że została do tego zobowiązana na podstawie decyzji z dnia [...] 2010 r. W tych okolicznościach, wobec niewywiązywania się strony z przedmiotowego obowiązku, opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej poniosła Gmina W. Gminie służy prawo żądania zwrotu poniesionych wydatków, które można egzekwować na drodze administracyjnej. W myśl art. 104 ust. 3 ustawy, wysokość należności na świadczenia z pomocy społecznej, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Taka decyzja, co do zasady, musi odnosić się do okresu poprzedzającego wydanie decyzji, kiedy to strona nie wywiązywała się z obowiązku i za ten czas Gmina domaga się zwrotu należności, które zastępczo wniosła. Nie jest trafny zatem zarzut odwołania, iż decyzja obejmuje okres wsteczny. Kolegium podkreśliło, że "sumienne wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz córki", nie ma znaczenia dla obowiązku strony, wynikającego z art. 79 ust. 1 ustawy. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. nr 233, poz. 2344 ze zm.), w § 14 ust. 4 istotnie przewidywało, że w przypadku gdy jedno z rodziców płaci alimenty, nie ponosi odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Aktualne rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 czerwca 2010 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. nr 110, poz. 733) nie zawiera już analogicznej regulacji. Obowiązujący natomiast od dnia 1 maja 2010 r. przepis art. 79 ustawy, nie przewiduje wyłączenia z obowiązku ponoszenia opłaty rodziców płacących alimenty. Z tego wynika, że poza alimentami, strona zobowiązana jest wnosić comiesięczną opłatę z tytułu przebywania córki w rodzinie zastępczej. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło zatem podstaw do zmiany bądź uchylenia zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Na decyzję Kolegium M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. Wskazała, że inna decyzja Kolegium w jej sprawie, tj. z dnia [...] 2011 r. nr [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/11 i przytoczyła fragmenty z uzasadnienia tego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w obecnym składzie w pełni podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/11, którym uchylono wydaną wobec skarżącej, a opisaną wcześniej, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. W wydanym wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] 2010 r. ustalono miesięczną opłatę z tytułu przebywania dziecka skarżącej w rodzinie zastępczej – od dnia 1 marca 2010 r., w wysokości 150 zł miesięcznie. W wyniku rozpatrzenia podania skarżącej, decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] 2010 r. odmówiono skarżącej zwolnienia z opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] 2010 r. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Z kolei, kontrolowaną obecnie decyzją z dnia [...] 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia przez skarżącą opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. na kwotę 1050 zł. Zaskarżoną decyzją utrzymano zaś tę decyzję w mocy. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że wskazane wyżej decyzje pozostają z sobą w związku przyczynowo-skutkowym: skutki decyzji ustalającej opłatę za przebywanie dziecka w rodzinie zastępczej mogą być całkowicie lub częściowo uchylone decyzją zwalniającą z przedmiotowej opłaty, a ustalenie, że w prawidłowy sposób wydano decyzję w przedmiocie zwolnienia z rozważanej opłaty może czynić bezprzedmiotowym wydawanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Z akt niniejszej sprawy oraz z informacji posiadanych przez Sąd w związku z przeprowadzonym postępowaniem w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 542/11 wynika, że pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jako swój adres wskazała ul. Ś. [...] m [...] we W. Mimo tego, doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] 2010 r. odmawiającej przedmiotowego zwolnienia nastąpiło na adres – ul. L. [...] we W., z adnotacją, że przesyłka nie została podjęta w terminie. Fakt niedoręczenia decyzji z dnia [...] 2010 r. odmawiającej przedmiotowego zwolnienia skarżąca podkreślała niejednokrotnie. Do protokołu rozprawy, która odbyła się w wyżej powołanej sprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. skarżąca oświadczyła, że od 1998 r. nie mieszka przy ul. L. [...] we W. lecz przy ul. Ś. we W., gdzie znajduje się jej centrum życiowe. Mimo tego osoba przeprowadzająca z nią wywiad podała jako miejsce jej zamieszkania ul. L. we W. Organ I Instancji przesyłając skarżącej decyzję z dnia [...] 2010 r. w ogóle nie zwrócił uwagi na rozbieżność między adresem skarżącej podanym w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej od opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, a adresem w kwestionariuszu wywiadu, a organ odwoławczy uznał, że decyzja odmowna z dnia [...] 2010 r. "znajduje się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, ponieważ przesyłka zwrócona została organowi, jako nie podjęta przez Stronę w terminie". Stwierdzono ponadto, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu wszczętym jej wnioskiem o zwolnienie z opłaty i powinna zainteresować się, w jaki sposób zostało ono zakończone. Stanowisko organu nie jest zasadne. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie (...). Formuła przepisu: "organ administracji publicznej doręcza pisma", oznacza, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Podnosi się, że ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. Nie wnikając w tym miejscu w szczegółowe poglądy orzecznictwa dotyczące skutków nieprawidłowego doręczenia decyzji stwierdzić należy, że przeważa stanowisko, zgodnie z którym zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Przyjmuje się, że – abstrahując od konkretnych okoliczności sprawy – decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż wprawdzie z chwilą jej podpisania wiąże organ lecz wywołuje skutki prawne na zewnątrz dopiero z chwilą jej wprowadzenia do obrotu prawnego, co ma miejsce z chwilą jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, gdyż z tą chwilą wchodzi ona do obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy skarżącej została doręczona decyzja z dnia [...] 2010 r. o odmowie zwolnienia z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jest konieczne do ustalenia, czy strona została, czy też nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w tym zwłaszcza prawa do ubiegania się o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności w dwóch instancjach, z możliwością kontroli sądowej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli strona podnosi zarzut niedoręczenia jej decyzji wydanej w wyniku wszczęcia przez nią postępowania o zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, to wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu nieuiszczenia tej opłaty winno być uwarunkowane uprzednim miarodajnym ustaleniem istnienia uprawnienia lub obowiązku strony w zakresie stosunku opłaty, w związku z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Wymagają tego zasady ogólne postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy nie rozważyły w dostateczny sposób wszystkich okoliczności, tym samym przedwcześnie orzekając w sprawie zwrotu należności przez skarżącą. Powyższe stanowi naruszenie normy art. 7 k.p.a. nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a naruszenie to mogło mieć wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a tym samym istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych powodów przedwczesne byłoby merytoryczne odniesienie się Sądu do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dalszym zatem postępowaniu rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych przez Sąd kierunkach. Na marginesie dodać jeszcze należy, że deklarowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. fakt doręczenia skarżącej w dniu 7 kwietnia 2011 r. kserokopii decyzji z dnia [...] 2010 r. na właściwy adres, nie może odnieść spodziewanego skutku, gdyż pamiętać należy, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się jej oryginał. Każda kopia decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 219/11, publ. Lex nr 994063). Okoliczność opatrzenia kserokopii decyzji tego rodzaju podpisami nie została jednak wykazana. Powyższe stanowisko prezentuje także doktryna. "Przepis art. 109 § 1 stanowi o doręczeniu stronom decyzji, a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie Wyd. C.H. Beck 2006, s. 527). Wobec tego co wcześniej powiedziano, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.