IV SA/Wr 192/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego I. uchyla decyzję organu I i II instancji: II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz kancelarii adwokackiej T. L. kwotę 292,80 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100/ zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] r. /[...] / Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /tj. Dz.U. z 1998, Nr 64 poz. 414 z zm./ odmówił D. G. przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku stałego w zakresie posiadania zaświadczenia o niepełnosprawności syna M. oraz kryterium dochodowego, ale ponieważ żona skarżącego przebywa na urlopie wychowawczym brak podstaw do przyjęcia, że nie może sprawować także opieki nad niepełnosprawnym synem. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podniósł, że spełnia kryteria do otrzymania zasiłku stałego, gdyż posiada orzeczenie o niepełnosprawności syna. W dniu [...] r. utracił prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, a jego żona nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, gdyż opiekuje się drugim z ich synów chorym na astmę oskrzelową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie spełnia kryteria do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak bowiem wynika z przywołanego przepisu zasiłek może być przyznany tylko osobie rezygnującej z zatrudnienia, aby opiekować się dzieckiem. D. G. nie pozostaje w zatrudnieniu dlatego, że dotychczasowe zatrudnienie utracił. W zakresie wymaganym przepisami wątpliwa jest konieczność sprawowania opieki przez skarżącego. Opiekę nad niepełnosprawnym synem może zapewnić matka korzystająca z urlopu wychowawczego, tym bardziej, że dotychczas opiekę taką sprawowała bez większych problemów także wówczas, gdy skarżący pracował. Skarżący nie wskazał, co w stanie zdrowia synów uległo takiemu pogorszeniu, że obecnie żona nie może chorym synom zapewnić opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. G. zarzucił, iż pogorszenie stanu zdrowia M. spowodowało, że opieka nad niepełnosprawnym synem stała się niewystarczająca dla zapewnienia bezpośredniej opieki i pielęgnacji oraz warunków rozwoju, leczenia i rehabilitacji. Z tego względu zmuszony był podjąć zatrudnienie w porze nocnej aby w ciągu dnia pomagać żonie. Po utracie pracy pobierał zasiłek dla bezrobotnych, do którego prawo wygasło [...] r. Obecnie poszukuje pracy ale jedynie takiej, która umożliwiałaby opiekę nad najstarszym synem. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wr 134/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów proceduralnych. Przepis art. 27 ustawy o pomocy społecznej określa warunki po spełnieniu, których możliwe jest przyznanie osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem zasiłku stałego. Wśród wskazanych w tym przepisie warunków wymieniono zaprzestanie pracy, przez osobę zdolną do pracy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W rozpatrywanej sprawie należy zatem rozważyć, czy osoba zdolna do pracy zrezygnowała z zatrudnienia i czy rezygnacja ta wynikała z konieczności podjęcia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wobec faktu, że skarżący nie zrezygnował z pracy w celu sprawowania opieki nad dzieckiem lecz ją stracił po upływie okresu, na który została zawarta. O przyznanie zasiłku stałego skarżący wystąpił dopiero po utracie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie, kiedy skarżący pracował, a także, później, niepełnosprawnym synem opiekowała się żona skarżącego, przebywająca na urlopie wychowawczym, w związku z opieką nad młodszym dzieckiem. Nie można tym samym przyjąć, że skarżący zrezygnował z pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Oceny tej nie zmieniają zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia najmłodszego syna, gdyż w okresie jego choroby skarżący pracował lub pozostawał w gotowości do podjęcia pracy. /okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych/. W skardze kasacyjnej D. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. – o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. nr 64, poz. 414/ w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ przez błędną wykładnię i niezastosowanie na skutek uznania, że nie zachodzą warunki do przyznania zasiłku stałego. Ponadto wskazano zarzut uchybienia art. 106 § 3 i art. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy przez ich niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację medyczną synów skarżącego M. i M. . Zdaniem skarżącego sąd administracyjny I instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Zarzucając błędną wykładnię art. 27 ustawy – o pomocy społecznej, strona wskazuje, że nabycie prawa do zasiłku stałego uzależnione jest od faktu niepozostawania w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Skarżący podnosi, że WSA powinien w pierwszej kolejności ustalić czy w chwili złożenia przez niego wniosku o przyznanie zasiłku stałego istniała potrzeba, aby sprawował on osobiście opiekę nad synem M. i czy opieka ta kolidowałaby z możliwością podjęcia przez niego pracy. Tym samym przyczyna zaprzestania świadczenia pracy przez D. G. mogłaby mieć jedynie drugorzędne znaczenie. Ponadto wskazuje się, że skarżący pracował w porze nocnej a w dzień pomagał żonie w sprawowaniu opieki nad dziećmi, jednak w chwili pogorszenia się stanu zdrowia najmłodszego z synów, skarżący zaczął sprawować opiekę nad synem M. cierpiącym na zespół Downa. Fakt pobierania przez D. G. zasiłku dla bezrobotnych nie wskazuje na to, iż nie zachodziła potrzeba osobistej opieki na synem M. lecz podyktowane to było koniecznością zapewnienia rodzinie minimum egzystencji. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że uszło uwadze WSA, iż żona skarżącego musiała opiekować się także synem P. , który uczęszczał do I klasy szkoły podstawowej. Gdyby przyjąć stanowisko Sądu, oznaczałoby to, że opiece skarżącego pozostawione byłoby troje dzieci - w tym syn M. chorujący na zespół Downa oraz przewlekle chorujący syn M. . Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] r. żona skarżącego nie może sprawować opieki nad synem M. bez uszczerbku dla zapewnienia należytej opieki synowi M. . Jak wskazuje strona, w przypadku dostrzeżenia potrzeby weryfikacji zaświadczeń i dokumentacji medycznej, Sąd powinien z urzędu uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżący mimo wykrycia wspomnianych schorzeń u dwóch synów pozostawał w zatrudnieniu, a następnie zarejestrował się jako osoba bezrobotna i pozostawał w gotowości do pracy. Wniosek o zasiłek stały został złożony po ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych i, jak się wydaje" został złożony w celu uniknięcia pogorszenia sytuacji materialnej I rodziny. Organ argumentuje, że skarżący w odwołaniu wyraźnie stwierdził, że "w dalszym ciągu szuka pracy" co dowodzi, że skarżący w chwili występowania o zasiłek stały nie pozostawał w zatrudnieniu nie dlatego, że konieczne było sprawowanie przez niego osobistej opieki nad jednym z synów lecz dlatego, że nie miał żadnej oferty pracy. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 506/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. – o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.). Sąd bowiem przyjął, że w myśl przepisu art. 27 powołanej ustawy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku stałego musi spełnić warunek określony w tym przepisie, a mianowicie ta osoba musi zaprzestać pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Tymczasem przepis art. 27 ustawy o pomocy społecznej ulegał kilkakrotnej nowelizacji i od 1 stycznia 1999 r. treść ust. 1 art. 27 ustawy o pomocy społecznej warunkująca przyznanie zasiłku stałego jest innej treści niż podana w uzasadnieniu wyroku. Ostatnia zmiana treści ust. 1 art. 27 dokonana została przez art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. - o zmianie ustawy - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz zmiana niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 7, poz. 79) i zmiana ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2003 r. Należy podkreślić, że od dnia 1 stycznia 1999 r. tj. od chwili nowelizacji ustawy - o pomocy społecznej dokonanej ustawą z dnia z dnia 17 grudnia 1998 r. - o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 162, poz. 1118) warunkiem uzyskania zasiłku stała się okoliczność nie pozostawania w zatrudnieniu osoby opiekującej się dzieckiem ze względu na konieczność sprawowania nad nim stałej opieki. Sformułowanie powyższego kryterium różni się w stosunku do poprzedniego obowiązującej przesłanki uzyskania zasiłku stałego, którą był fakt nie podejmowania pracy lub rezygnacji z pracy w celu wychowania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów odnoszących się do wysokości dochodu osiąganego przez osoby uprawnione. O ile bowiem przesłanka "rezygnacji z pracy lub jej nie podejmowania" ma charakter świadomych działań osoby sprawującej stałą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem o tyle okoliczność "nie pozostawania w zatrudnieniu" ma walor okoliczności odnoszącej się jedynie do pewnego stanu faktycznego, który nie musi pozostawać wyłącznie zdeterminowany przez fakt niepełnosprawności dziecka. Ta ostatnia koncepcja została utrzymana również w ramach dokonywania kolejnych nowelizacji art. 27 ust. 1 ustawy - o pomocy społecznej. Organy administracji publicznej, które wydają decyzje w sprawach indywidualnych, mają obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania tych decyzji oraz orzekać w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony na ten dzień. Sąd administracyjny, zaś sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i w tym zakresie ma obowiązek ustalić czy zaskarżone akty zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem i czy ocena faktów dokonana jest zgodnie z zebranym materiałem w tej sprawie. W sprawie niniejszej decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] r. Treść ust. 1 art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r., która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji była inna niż przyjął Sąd orzekający. W brzmieniu ust. 1 art. 27 ustawy, obowiązującym w dacie wydania decyzji, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do prac, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Przepis ten określa na czym polega stała pielęgnacja oraz określa ile może wynosić dochód w rodzinie, aby zasiłek ten mógł być przyznany, a także orzeczona niepełnosprawność dziecka ma zawierać ustalenia, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. – o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm./. Z powyższego wynika, że aby osoba mogła otrzymać zasiłek stały muszą być spełnione wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny jak wynika z uzasadnienia wyroku nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w ust. 1 art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. – o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 414 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia jest związany wykładnią prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2005r. treść ust. 1 art. 27 ustawy o pomocy społecznej, która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji była inna niż przyjął sąd orzekający. W ocenie WSA bowiem osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku stałego musi spełnić warunek określony w art. 27 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie ta osoba musi zaprzestać pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Tymczasem przepis ten ulegał kilkakrotnej nowelizacji i od 1 stycznia 1999r. brzmienie ust. 1 art. 27 powołanej ustawy warunkujące przyznanie zasiłku stałego jest innej treści niż podana w uzasadnieniu wyroku. Ostatnia zmiana treści ust. 1 art. 27 dokonana została przez art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. – o zmianie ustawy – o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz zmiana niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 7 poz. 79/ i zmiana ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2003r. Od dnia 1 stycznia 1999r. tj. od chwili nowelizacji ustawy o pomocy społecznej warunkiem uzyskania zasiłku stała się okoliczność nie pozostawania w zatrudnieniu osoby opiekującej się dzieckiem z ze względu na konieczność sprawowania nad nim opieki. Sformułowanie powyższego kryterium różni się w stosunku do poprzednio obowiązującej przesłanki uzyskania zasiłku stałego, którą był fakt nie podejmowania pracy lub rezygnacji z pracy w celu wychowania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów odnoszących się do wysokości dochodu osiąganego przez osoby uprawnione. O ile bowiem przesłanka "rezygnacji z pracy lub jej podejmowania" ma charakter świadomych działań osoby sprawującej stałą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem o tyle okoliczność "nie pozostawania w zatrudnieniu" ma walor okoliczności odnoszącej się jedynie do pewnego stanu faktycznego, który nie musi pozostać wyłącznie zdeterminowany przez fakt niepełnosprawności dziecka. Ta ostatnia koncepcja została utrzymana również w ramach dokonywania kolejnych nowelizacji art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku kasacyjnego stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy. Uwzględniają powyższą interpretację Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Organy administracyjne dokonały bowiem błędnej interpretacji przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w dniu wydania zaskarżonych decyzji stanowił, że : Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznemu współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U Nr 123, poz. 776 z póź. zm./ lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W rozważanej sprawie zaś przyjęto, iż zasiłek stały może być przyznany tylko osobie rezygnującej z zatrudnienia. Skarżący natomiast nie zrezygnował z pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżący bowiem stracił pracę gdyż upłynął czas na jaki została zawarta umowa o pracę. Później jako osoba poszukująca pracy pobierał zasiłek dla bezrobotnych /do dnia 6 grudnia 2003r./. Oprócz wykazanego naruszenia polegającego na błędnej wykładni wyżej powołanego przepisu, organy orzekające dopuściły się naruszenia zasad procedury administracyjnej. W ocenie Sądu organy orzekające nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności sprawy, pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej /art. 7 i art. 77 § 1 kpa/. Organy administracji publicznej załatwiają sprawę indywidualną m.in. na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia decyzji. W uzasadnieniu odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wywiedziono, że żona skarżącego przebywa na urlopie wychowawczym i dotychczas sprawowała opiekę bez większych problemów, także wówczas, gdy skarżący pracował. Zarzucono skarżącemu, iż nie przedstawił żadnych dowodów, że sytuacja uległa tak radykalnej zmianie, iż musi on przejąć opiekę nad niepełnosprawnym synem. Tymczasem skarżący podał, że choroba syna M. pojawiła się w roku [...] oraz, że początkowo pomagał żonie w opiece nad dziećmi pracując w porze nocnej. Ponieważ choroba M. nasiliła się, opiekę nad synem M. chorującym na zespół Downa, zaczął sprawować skarżący. Organy administracyjne nie rozważyły czy z uwagi na rozwój choroby M. w chwili orzekania, zaszła konieczność sprawowania opieki nad synem M. . Zauważyć należy, że skarżący posiada [...] dzieci /M. ur. [...] r., P. ur. [...] r., M. ur. [...] r./. Opieki rodziców potrzebuje również syn P. . Okoliczność ta ma wpływ na ocenę możliwości sprawowania opieki przez żonę skarżącego nad synem M. bez uszczerbku dla pozostałych dzieci. W niniejszej sprawie organy decyzyjne pominęły treść orzeczenia o niepełnosprawności syna M. Postawienie skarżącemu zarzutu, iż nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zmianę sytuacji w świetle, której musi przejąć opiekę nad niepełnosprawnym synem było co najmniej przedwczesne. Jak bowiem wynika, z akt sprawy organy administracyjne nie wzywały skarżącego do dołączenia dowodów w wspomnianej kwestii /art. 9 kpa/. Dodatkowe dowody skarżący przestawił w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec dotąd powiedzianego zaskarżone decyzje należało usunąć z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w § 18 ust. 1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu /Dz.U. Nr 163 poz. 1348 z póź. zm./. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne w zasadzie nie podlega wykonaniu /art. 152 powołanej wyżej ustawy/.