IV SA/Wr 192/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówiono A. K. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], [...]. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...] organ orzekający odmówił uchylenia ww. decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. Podaniem z dnia 28 listopada 2006r. strona wniosła o "zmianę decyzji z dnia [...]. Pismem z dnia 20 marca 2007r. strona poinformowała, iż domaga się rozpatrzenia powyższego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 5. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wznawia postępowanie, jeśli dojdzie do przekonania, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pismem z dnia 16 maja 2007r. strona poinformowała Urząd, że "dodatkowe fakty wskazujące miejsce, czas i charakter represji" zawarte w oświadczeniu załączonym do wniosku z dnia 28 listopada 2006r. o wznowienie postępowania administracyjnego znane były jej już od 2003 roku. Natomiast dokumenty załączone do ww. wniosku datowane są kolejno na: 23 października 2003r. - pismo IPN, 20 września 2006r. - pismo IPN, 23 sierpnia 2006r. - pismo Archiwum Państwowego w K. Oddział w R., 1 września 2006r. -pismo IPN, 13 marca 2001r. - pismo Urzędu Powiatowego B., 26 października 2000r. - Państwowe Archiwum w Cz. L., 18 stycznia 2001 r. - pismo Państwowego Archiwum Powiatowego Ch. z siedzibą w K. Z tego względu uznano, że strona w sposób rażący uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Do takiej sytuacji odniósł się w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SA/Wr 1164/95) w którym stwierdził, że "wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art.16 § 1 k.p.a). W wyniku wniesionego przez A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...], na podstawie art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371), utrzymano w mocy decyzję własną z dnia 28 sierpnia 2007r. W motywach podano, że art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego treścią: "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych" Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzające Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję" W ocenie strony, takie okoliczności miały miejsce w sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji wydaje decyzje, w których mowa w art. 151 k.p.a. Strona wniosła o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., jednakże Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, w oparciu o które możliwe byłoby wznowienie postępowania. W związku z powyższym Kierownik Urzędu uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik A. K. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji stwierdzającej, że wnioskodawczyni nabyła uprawnienia kombatanckie z tytułu przebywania w obozach pracy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatanckich i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Stwierdzono, że strona przekroczyła miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie, biegnący od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności mającej stanowić podstawę wznowienia, jak również nie zgłosiła żadnych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów potwierdzających fakt funkcjonowania obozów typu Polenlager nr 75 i nr 82 we wnioskowanych przez siebie okresie. Tylko takie dowody mogłyby zostać w niniejszej sprawie uznane za istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. § 1 i § i art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania I administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów, w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji i ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano, do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 675, 676). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podstawą wydania decyzji z dnia 28 sierpnia 2008r. odmawiającej wznowienia postępowania było zarówno twierdzenie organu o braku występowania po stronie wnioskodawczyni przesłanek pozytywnych wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a., jak i zarzut uchybienia miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W decyzji "odwoławczej" z dnia 18 stycznia 2010r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 28 sierpnia 2007r., w zasadzie skupiono się na merytorycznej ocenie (badaniu) wystąpienia przesłanki wznowieniowej zgłoszonej przez stronę, twierdząc, że "nie przedstawiono żadnych nowych dowodów lub okoliczności faktycznych, w oparciu o które możliwe byłoby wznowienie postępowania". W związku z powyższym uznano, że "istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie". Brak natomiast rozważań na temat prawidłowości sposobu oceny przesłanki uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wiadomo zatem, czy organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w tym zakresie i jakie argumenty wziął pod uwagę. Powyższe wskazuje, że w obu decyzjach bezzasadnie wykroczono poza ustalone ramy badania formalnych podstaw wznowienia, prowadząc postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem, z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że ustalenie, czy istnieją merytoryczne przyczyny /podstawy/ wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Podkreśla to zresztą jednoznacznie NSA w swoim orzecznictwie: "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia" (wyrok z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50 wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529). Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że ponownie rozstrzygając sprawę organ w zasadzie nie analizował podstaw zakwestionowanego rozstrzygnięcia lecz skupił się na roztrząsaniu istnienia merytorycznych przyczyn wznowienia, nadając im decydujące znaczenie w zakresie sposobu rozstrzygnięcia. O powyższym przesądza również powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. W konsekwencji należy stwierdzić, że w fazie wszczynania postępowania nie jest dopuszczalne badanie wystąpienia danej przesłanki określonej w art. 145 § 1 k.p.a. i wyprowadzenie konsekwencji prawnych co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ustalenie w sprawie braku przesłanki pozytywnej zamyka możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 638). Odnosząc się do sformułowanego przez pełnomocnika skarżącej w treści skargi wniosku o nakazanie organowi wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez stronę uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania w obozie pracy przymusowej, wyjaśnić należy, że rolą sądownictwa administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania w sprawie. W związku z tym - co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym Sąd nie mógł zastąpić organu kombatanckiego w ustalaniu stanu faktycznego sprawy i na podstawie własnej oceny dokonać jego subsumpcji jako udowodnionego pod stosowaną normę prawną. Sąd może natomiast skontrolować ocenę prawną dokonaną samodzielnie przez organ administracyjny. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie dotyczącym zachowania przez skarżącą formalnych przesłanek wznowieniowych. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powinno zależeć od wyniku ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c", art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.