IV SA/Wr 192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] października 2014r., nr [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. 1. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. odmówił przyznania Z. R. (skarżący) dodatku mieszkaniowego od 1 grudnia 2009 r. do 31 maja 2010 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 w zw. z ust. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), ustawa, z następującym uzasadnieniem. Z. R. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 9 listopada 2009 r., a zatem - stosownie do art. 7 ust. 5, ustawy dodatek mieszkaniowy powinien być przyznany na okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 maja 2010 r. Jednakże w chwili złożenia wniosku wnioskodawca miał już przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. - decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. nr 06461/2009, przy czym wypłata tego dodatku została z dniem 1 października 2009 r. wstrzymana - decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] - z powodu niewnoszenia na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny. Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] przyznano skarżącemu - na wniosek złożony w dniu 3 grudnia 2009 r. – dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r.; decyzja ta została wykonana w całości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego wniosku, stanowi negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. W przypadku wniosku złożonego w dniu 9 listopada 2009 r. cały 6-miesięczny okres, na który dodatek mieszkaniowy mógłby być przyznany, został objęty innymi decyzjami o przyznaniu dodatku mieszkaniowego – okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. został objęty decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. nr 06461/2009, zaś okres od dnia 1 lipca 2010 r. do 31 maja 2010 r. – decyzją z dnia 7 lipca czerwca 2010 r. nr [...]. Wprawdzie wypłata dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] została z dniem 1 października 2009 r. wstrzymana, a następnie decyzja ta wygasła z powodu nieuregulowania zaległości w opłatach mieszkaniowych w ciągu 3 miesięcy od wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia, niemniej jednak zgodnie z art. 7 ust. 12 ustawy osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji. Skarżący nie uregulował zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], a ponadto nie złożył wniosku o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 12 ustawy, co jest warunkiem niezbędnym do "odzyskania" dodatku mieszkaniowego, którego został pozbawiony na skutek wygaśnięcia tej decyzji. 2. Pismem z dnia 21 października 2014 r. skarżący wniósł o "wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, w której zapadł wyrok WSA o sygn. IV SA/Wr 98/10 z 29 grudnia 2010 r., zatem zaskarżona decyzja jest bezprzedmiotowa i wydana w sposób rażący, gdyż nie można orzekać wstecz, bowiem tamta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, więc organ nie może we własnym zakresie poddać analizie i wątpliwości rozstrzygnięcie, którego autorem był Wojewódzki Sąd Administracyjny." 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 października 2014 r. 4.Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez SKO. 5. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy SKO stwierdziło brak podstaw do skasowania decyzji z dnia 3 października 2014 r. Oceniając ją z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa SKO uznało, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak jego znaczenie zostało ustalone w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Przykładowo: "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" [J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730 (podobnie co do istoty, A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom II, s. 368)]. "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952). W świetle powyższego zważyć trzeba, że kwestionowaną decyzją odmówiono Z. R. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r., w rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 9 listopada 2009 r. W myśl art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożeniu wniosku. Co do zasady więc dodatek mieszkaniowy należałoby przyznać na okres sześciu miesięcy począwszy od dnia 1 grudnia 2009 r. Istotnym jednak jest, że wniosek skarżącego złożony został w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]), którą przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), którą przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. Tym samym złożenie w dniu 9 listopada 2009 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego okres, na który już przyznano dodatek decyzjami z dnia 23 lipca 2009 r. i z dnia 7 czerwca 2010 r. stanowiło negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami. Podkreślenia wymaga bowiem, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zważyć również trzeba, że co prawda, z uwagi na nieopłacanie na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny wypłata dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]) została, z dniem 1 października 2009 r. wstrzymana, a następnie decyzja przyznająca ten dodatek wygasła, tym niemniej nie wpływa to na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Z kolei przepis art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji. Powołany przepis art. 7 ust. 12 przewiduje zatem możliwość ponownego przyznania dodatku mieszkaniowego, który nie został wypłacony w okresie objętym wygasłą decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, pod warunkiem uregulowania zaległości powstałych w okresie, na który dodatek został przyznany. Co również istotne, strona zainteresowana "odzyskaniem" przyznanego wcześniej dodatku mieszkaniowego winna złożyć w tej sprawie stosowny wniosek. Skoro zatem skarżący nie uregulował zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w okresie obowiązywania decyzji z dnia 23 lipca 2009 r., ani nie złożył wniosku na podstawie art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego, zasadnie został pozbawiony dodatku mieszkaniowego na skutek wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Prezydent Wrocławia prawidłowo odmówił przyznania Z. R. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r. Decyzja Prezydenta W. z dnia 3 października 2014 r. była pierwszym zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. Także nie można przyjmować, że zaistniała res iudicata. 6. W skardze na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. gdyż w obiegu "egzystuje" decyzja ostateczna z [...] maja 2012 r., nr [...] wydana po wyroku Sądu z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 98/10. Wprawdzie decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z [...] maja 2012 r., ale zdaniem skarżącego poczyniono to także z rażącym naruszeniem prawa wobec czego w ustawowym terminie wezwał organ w trybie art. 127 § 2 o ponowne rozpoznanie sprawy. Podanie to wniósł w dniu 31 marca 2014 r. gdyż 26 marca 2014 r. zostało doręczone mu postanowienie Kolegium z [...] lutego 2014 r. o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia – [...]. Kolegium, mimo wezwania w trybie art. 37 kpa z 21 listopada 2014 r. nadal odmawia weryfikacji decyzji z 10 grudnia 2013 r. w trybie art. 127 §2 na wniesione w terminie podanie z 31 marca 2014 r. 7. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, które zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 8 stycznia 2015 r. 8. W czasie rozprawy przed Sądem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 października 2014 r. bo za wskazany okres "egzystuje" już inna decyzja z dnia 23 lipca 2009 r. W konsekwencji postępowanie w sprawie powinno zakończyć się umorzeniem postępowania, a nie wydaniem decyzji odmownej. Wprawdzie w obrocie funkcjonowała decyzja o przyznaniu mu dodatku za grudzień 2009 r., ale wstrzymano wypłatę tego dodatku i faktycznie nie otrzymał go. Czy w związku z tym mamy do czynienia z bezprzedmiotowością lub nieuzasadnioną odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Wnosi o zamieszczenie w wyroku pouczenia o możliwości powództwa do sądu powszechnego gdyż nie jest możliwa odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego z jednoczesnym wstrzymaniem i oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze załatwiając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji omawianej w pkt 1 uzasadnienia przeanalizowało wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa i zasadnie nie znalazło podstaw do uznania, że któraś z nich zaistniała w tym przypadku. Skoro skarżący we wniosku domagał się stwierdzenia, że decyzja ta rażąco naruszyła prawo przez co powinna zostać skasowana toteż jedynie do tej przesłanki ograniczają się rozważania Sądu. Należy jednak odnotować wstępnie, że skarżący w swym wniosku z dnia 21 października 2014 r. odwołuje się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/10. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję MOPS we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu dodatku mieszkaniowego, o który skarżący wniósł pismem z dnia 9 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1338/11 oddalił skargę kasacyjną SKO od wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 grudnia 2010 r. W związku z tym decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w kwocie 233,18 zł miesięcznie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji; decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] SKO stwierdziło jej nieważność. Kontynuując postępowanie organ I instancji wydał decyzję opisaną w pkt 1 uzasadnienia wyroku. Biorąc te rozstrzygnięcia organów obu instancji pod uwagę należy przyznać rację SKO gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r. nie dopatruje się uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną (art. 156 §1 pkt 3 kpa), które wiodłoby do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja przy tym, nie narusza prawa w ogóle, nie mówiąc o rażącym stopniu takiego naruszenia. Nieodzowne – przy jej ocenie, jest, jak to czynią organy obu instancji, nawiązywanie do wcześniejszych orzeczeń wydawanych w sprawie przyznawania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, w okresach, które się będą ze sobą łączyć. Na podstawie wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r. decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. nr 06461/2009, przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w kwocie 223,55 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy, z dniem 1 października 2009 r. organ I instancji wstrzymał wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr 06461/2009, do czasu uregulowania zaległości. Pouczono przy tym skarżącego, że jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W decyzji z dnia 3 października 2014 r. organ I instancji stwierdził, że decyzja ta istotnie wygasła. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2009 r. skarżący zwrócił się o dodatek mieszkaniowy na kolejny okres. Decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...], przyznano skarżącemu to świadczenie na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. Okres świadczeniowy został wyczerpany przez skarżącego. Powołując się na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11 organ I instancji, w decyzji z dnia 3 października 2014 r. stwierdził, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego wniosku, stanowi negatywną przesłankę materialnoprawną przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzję. Konkluduje, w związku z tym trafnie, że 6 – miesięczny okres, na który dodatek mieszkaniowy mógłby być przyznany stosownie do wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. został objęty innymi decyzjami o przyznaniu dodatku mieszkaniowego – okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], a okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2010 r. – decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Wprawdzie decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] wygasła, skarżący nie uregulował zaległości i nie wniósł o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego, to podstawa do wydania decyzji odmownej istniała. Wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2009 r., dotyczył okresu od 1 grudnia 2009 r. do 31 maja 2010 r., decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] dotyczyła okresu od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2010 r. Gdyby skarżący spełnił nadto warunki, o jakich mowa w art. 7 ust. 12 ustawy, mógłby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, którego się pozbawił doprowadzając do wygaśnięcia decyzji – dotyczyła ona okresu od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. W konsekwencji tego brak naruszenia prawa w decyzji omówionej w pkt 1 uzasadnienia. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, co Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dodać należy, że w toku rozprawy skarżący sprecyzował wniosek skargi domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. bo za wskazany okres "egzystuje" już inna decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. W konsekwencji postępowanie w sprawie powinno zakończyć się jego umorzeniem, a nie decyzją odmowną. Z przedstawionych wcześniej względów stanowiska skarżącego co do bezprzedmiotowości postępowania nie można jednak podzielić, tym bardziej, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego był przez skarżącego podtrzymywany – nie został cofnięty, co niewątpliwie wiodłoby do bezprzedmiotowości postępowania. Nadto wobec treści orzeczenia i jego motywów, Sąd nie znajduje podstaw do pouczania skarżącego o ewentualnych środkach prawnych kierowanych do sądu powszechnego. Na marginesie można dodać, że skarga Z. R. wniesiona w sprawie bezczynności SKO związanej z weryfikacją decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] została oddalona przez Sąd wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/15. PM 25.10.2016 r.