IV SA/Wr 199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odowławcze we W., po rozpozaniu odwołania Z. R. od decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zaległe i bieżące świadczenia na życie, uregulowanie zaległości czynszowych za mieszkanie, zaległości energetyczno-gazowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że pismem z dnia 3 października 2010 r., nazwanym "wezwanie do zapłaty", Z.R. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy na zaległe i bieżące świadczenia na życie, uregulowanie zaległości czynszowych za mieszkanie, zaległości energetyczno- gazowych za lokal przy ul. N. [...] m. [...]. W piśmie wskazał, że posiada "status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku z PUP i orzeczoną grupę inwalidzką". Poinformował, iż zaległość za czynsz wynosi 5.494,36 zł, za energię elektryczną - 623,33 zł, za gaz - 497,10 zł. Do pisma załączył oświadczenie o stanie majątkowym i zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia 4 października 2010 r., iż od dnia 22 maja 2009 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna i nie posiada prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W decyzji wskazano, że dnia 7 października 2010 r. pracownicy Ośrodka udali się do mieszkania wnioskodawcy, gdzie go jednak nie zastali. Pismem z dnia 8 października 2010 r. Z.R. został zawiadomiony, że w dniu 28 października 2010 r. w jego miejscu zamieszkania zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy. W tym dniu strony także nie zastano w domu. Pismem z dnia 28 października 2010 r. Z.R. został powiadomiony o możliwości zapoznania się w dniu 22 listopada 2010 r. ze zgromadzonymi aktami sprawy. Z możliwości tej nie skorzystał. Jak wskazał organ pierwszej instancji "strona od wielu lat była objęta pomocą finansową Ośrodka, zna swojego pracownika socjalnego, adres placówki, możliwość kontaktu. Strona ma świadomość konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego". Wskazano także, że "Strona wielokrotnie otrzymywała zawiadomienia z Ośrodka przed terminami wizyt i Strony nie zastano w domu lub odmawiała współpracy z pracownikami socjalnymi". Z.R. odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu poinformował, że wniósł "o wypłatę świadczeń dla osoby ze statusem bezrobotnego". Wskazał, że przedstawił oświadczenie o "stanie majątkowym" i zaświadczenie z PUP. Stwierdził także, iż "postanowienie jest o odmowie udzielenia pomocy celowej, a nie o wypłatę zasiłku dla bezrobotnego". Jak dalej podało Kolegium, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, poza ustaleniem potrzeby, warunkiem przyznania m.in. zasiłku celowego jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej. Artykuł 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W złożonym oświadczeniu, Z.R. podał, że w lipcu, sierpniu i wrześniu nie osiągnął żadnych dochodów. Należy jednak podkreślić, że istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, lecz całokształtu warunków życia osób zgłaszających się o pomoc. Następuje to w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który - zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy - jest obligatoryjnym elementem postępowania poprzedzającego decyzję o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Stosownie do art. 107 ust. 1 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Rola tego wywiadu jest doniosła także z punktu widzenia stosowania art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż w trakcie tego wywiadu możliwe staje się ustalenie, jakimi zasobami (dobrami materialnymi) dysponuje wnioskodawca. Samo pozostawanie bez pracy i środków do życia nie stanowi o obowiązku przyznania pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06). Niezbędne jest dodatkowo zbadanie całokształtu warunków życia wnioskodawcy i ustalenie, że nie może on pokonać swej trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem ustawy o pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego zamieszkania wnioskodawcy ma zapobiec wykorzystywaniu środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych, ale świadomie z niej rezygnują. Ponadto, celem pomocy społecznej jest także doprowadzenie – w miarę możliwości - do uczestnictwa jednostki w życiu społecznym i odzyskanie jej życiowej niezależności. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, należy stwierdzić, że Z.R. uniemożliwia organowi pierwszej instancji podjęcie działań w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie podejmuje z Ośrodkiem Pomocy Społecznej współpracy, która mogłaby doprowadzić do poprawy sytuacji życiowej. Po nieudanej – z powodu nieobecności strony - próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 7 października 2010 r., Z.R. został poinformowany, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony w dniu 28 października 2010 r. o godz. 1030 oraz, że postępowanie prowadzi Zespół Terenowej Pracy Socjalnej nr [...]. W dniu 28 października 2010 r. nikogo nie zastano w miejscu zamieszkania strony. Pismem z tego samego dnia zawiadomiono, że w dniu 22 listopada 2010 r. w siedzibie Ośrodka istnieje możliwość zapoznania się z aktami zgromadzonymi w sprawie. Odwołujacy się nie skorzystał z tej możliwości. Należy podkreślić, że specyfika postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej polega na tym, że strona ma obowiązek współdziałać w postępowaniu wyjaśniającym z organem. Zgodnie z art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc powinien przejawiać się m.in. w gotowości podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz korzystaniu z propozycji ośrodka pomocy społecznej, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Skoro, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, za wystarczającą podstawę nieprzyznania świadczenia z pomocy społecznej można przyjąć brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przy braku jakiejkolwiek inicjatywy wnioskodawcy w likwidowaniu własnych problemów materialnych, to - zdaniem Kolegium - w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji odmawiającej stronie przyznania zasiłku celowego. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Adminsitracyjnego we Wrocławiu Z.R. domagał się “uchylenia wszystkich decyzji i przyznania świadczeń dla bezrobotnego za okres bieżący i zaległy od dnia 15 kwietnia 2011 r." W uzasadnieniu skargi poinformował, iż “obecny reżim powstał na zasadzie reakcji i sprzeciwu do poprzedniej dyktatury". Dodał, że “nie ma w ustawie ani jednego słowa, że MOPS jest dyktatorem, z którym muszę kolaborować. (...) Ani MOPS w swojej decyzji, ani SKO nie wyjaśniają, na czym miałaby się rozwijać ta kolaboracja z obecnym reżimem dyktatorskim. Poza tym ani jednym słowem ustawa nie zobowiązuje do upodlenia obywatela przez MOPS". Dodał, iż organy orzekające nie traktują go poważnie i do żadnej współpracy z nim nie dążą. Z.R. podał również, że od czterech lat jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Nie ma żadnych stałych dochodów. Nie ma kont bankowych, wartościowych nieruchomości ani ruchomości, samochodów. Nie uzyskuje dochodów. Nie ma pieniędzy na życie i opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); dalej: ustawa. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. W związku z brzmieniem powyższego przepisu, wniosek skarżącego inicjujący postępowanie, nazwany przez niego "wezwanie do zapłaty" słusznie, wobec wyartykułowanych w nim żądań, został zakwalifikowany do rozpoznania jako wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i co istotne załatwiony przez organy do tego właściwe. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl § 2 ust. 3 tego rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego uchylanie się skarżącego od podania informacji na temat jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie często zwracał uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, w związku z czym wnioskowane świadczenie mogłoby zostać mu przyznane. Jednakże, sam fakt spełnienia ogólnych przesłanek udzielenia pomocy społecznej nie czyni po stronie organu pomocy społecznej takiego obowiązku. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwiał pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego zamieszkania – pracownicy dwukrotnie, mimo prawidłowego zawiadomienia skarżącego o zaplanowanej wizycie, nie zastali go pod wskazanym adresem. W związku z wyżej powiedzianym wskazać należy, iż niewątpliwie organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego. Tym samym, nie miał możliwości zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby stwierdzić, czy skarżący zasługuje na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, co wcześniej już powiedziano, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Zatem przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przesłanką odmowy udzielenia skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, po myśli art. 11 ust. 2 ustawy, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Wobec powyższego, w tym zakresie uznać należało, iż organy decyzyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W kwestii zaś zarzutów skargi powiedzieć należy, że są one nieuzasadnione. W szczególności nieuzadnionym jest żądanie przez skarżącego "uchylenia wszystkich decyzji i przyznania świadczeń dla bezrobotnego za okres bieżący i zaległy (...)". Wyraźnie podkreślić należy, że zainicjowane skargą Z.R. postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie miało za zadanie zbadanie legalności decyzji Kolegium z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co też uczyniono. Nie leży w kompetencji Sądu "uchylenie wszystkich", bliżej nieokreślonych decyzji. Tym bardziej przyznanie, bądź odmowa przyznania jakichkolwiek świadczeń, gdyż jest to zadanie organów administracji publicznej. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.