IV SA/Wr 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania A. P. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora d/s świadczeń rodzinnych i alimentów w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką B. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o przyznanie opisanego wyżej zasiłku w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką złożył w dniu 12 lipca 2013 r. A.P.. Organ I instancji ustalił, że ostatnie udokumentowane zatrudnienie wnioskodawcy ustało 30 kwietnia 2009 r. Natomiast matka zainteresowanego została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od września 2010 r. Orzeczenie powyższe zostało wydane 15 września 2010 r. Organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanego zasiłku uzasadniając tym, że nie spełnił on przesłanki wynikającej z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych a mianowicie nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Zainteresowany odwołał się od powyższej decyzji i wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i uwzględnienia faktu, że zrezygnował z zatrudnienia wyrejestrowując się z urzędu pracy, zaś w 2009r . nie zrezygnował z pracy, tylko ją utracił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie powołało treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stwierdziło, że z powyższego przepisu wynika, że jednym z niezbędnych warunków uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium zauważyło, że zwrot "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wymaga interpretacji. Biorąc pod uwagę postać gramatyczną powyższego sformułowania, należy zauważyć, że wyraża ją czasownik w czasie teraźniejszym: "rezygnują". Wobec tego powstaje pytanie, czy chodzi tu wyłącznie o przypadek uprzedniego, bezpośrednio poprzedzającego sprawowanie opieki zrezygnowania (rezygnacji) z zatrudnienia, czy też o stan trwający- na co może wskazywać czasownik "rezygnują" użyty w formie czasu teraźniejszego (niedokonanej) - mogący odpowiadać postawie niepodejmowania zatrudnienia. Ową gramatyczną i znaczeniową niejasność można, zdaniem Kolegium, rozstrzygnąć, odwołując się do zasad wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Otóż, w tym samym akcie prawnym, w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, ustawodawca formułując warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, posłużył się zwrotem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami", co w świetle utrwalonej wykładni i praktyki stosowania tej regulacji prawnej oznacza zarówno okoliczność dokonanego aktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ("rezygnują"), jak i utrzymujący się przez dłuższy czas (nawet jeszcze przed sprawowaniem opieki) fakt niepodejmowania zatrudnienia ("nie podejmują"). Podało, że biorąc pod uwagę powyższe, należy założyć, że wprowadzając nowe świadczenie i ustanawiając warunki jego uzyskania, ustawodawca brał pod uwagę utrwalony w orzecznictwie i doktrynie sposób interpretacji zwrotu "rezygnuje" i posługując się tylko tym zwrotem przy określeniu warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, dążył świadomie do zawężenia zakresu sytuacji faktycznych uprawniających do tego świadczenia w porównaniu do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wzgląd na ratio legis zmian wprowadzonych do regulacji świadczeń opiekuńczych na mocy ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548), pozwala na wniosek, że głównym dążeniem ustawodawcy było ograniczenie dostępności do świadczeń opiekuńczych dla osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, jeżeli sytuacja taka dotyczy opieki nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. lub 25. roku życia albo decyzja o rozpoczęciu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wiąże się z koniecznością zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lecz towarzyszy stanowi nieaktywności zawodowej spowodowanej różnymi innymi powodami. Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Kolegium zauważyło, że odwołujący się nie spełnia jednego z wymaganych warunków uzyskania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Przed dniem złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca nie pozostawał w zatrudnieniu. Ostatnie udokumentowane zatrudnienie zainteresowanego ustało w kwietniu 2009 r. Przy czym - jak podniesiono w odwołaniu - nie zrezygnował on wówczas z pracy, tylko ją wbrew swej woli utracił. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wyrejestrowania z urzędu pracy i utraty statusu osoby bezrobotnej nie można potraktować jako rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu przepisu art. 16a w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei matka Wnioskodawcy – B. została - zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 15 września 2010 r. - uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od września 2010 r. Zatem w ocenie Kolegium, brakuje podstaw dla ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy przez odwołującego się a sprawowaniem przez niego opieki nad matką W szczególności nie można przyjąć, że odwołujący się świadomie zrezygnował z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, skoro jak sam podkreślił, że w 2000 r. utracił pracę i od tego czasu nie podejmował żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zauważyło też, że przyznawanie prawa do świadczeń rodzinnych nie zależy od uznania organu administracyjnego, lecz uzależnione jest od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Skargę na powyższą decyzję, złożył wnioskodawca, zarzucił jej brak wnikliwego rozpoznania argumentów przedstawionych w odwołaniu, które w całości wykluczają spełnienie warunku uzasadniającego odmowę przyznania świadczenia, a w ocenie skarżącego dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podał, że decyzja została wydana bez wzięcia pod uwagę przedstawianych faktów, które w sposób jednoznaczny wykluczają spełnienie warunku uzasadniającego odmowę świadczenia. Podał, że po uzyskaniu przez matkę orzeczenia o niepełnosprawności z koniecznością stałej opieki, otrzymał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką przyznane decyzję MOPS z dnia 8 listopada 2010 r. na okres od 1 września 2010 r. do bezterminowo. Zatem spełnił wszystkie warunki do przyznania świadczenia. Podkreślił, że nie mógł zrzec się zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, gdyż z chwilą rozpoczęcia starań o przyznanie zasiłku, zgodnie z orzeczeniem MOPS tę opiekę sprawował. Nie mógł pracować, ponieważ taki jest wymóg, ale także, ze względu na stan zdrowia mamy. Orzeczenie SKO jest spektakularne, powołuje się na ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i na jej podstawie wysuwa wniosek, że głównym celem ustawodawcy było ograniczenie dostępności do świadczeń opiekuńczych. Tym samym niepełnosprawni są jej pozbawieni. "Ponadto SKO w sposób niedwuznaczny sugeruje, iż wykorzystuje się chorobę osób bliskich do poprawy swojej sytuacji życiowej. To jest oburzające!" Wskazał, że ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. w tym czasie nie był osobą zatrudnioną ani bezrobotną – był osobą, której przyznano świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo i z takim statusem występował o nowe świadczenie. Dodał, że niezrozumiałe jest dlaczego organ cofa wydane prawo wstecz pozbawiając przyznanego świadczenia. Zarzucił też, że SKO działa opieszale. Decyzja została wydana 17 października 2013 r. a doręczono ją skarżącemu 22 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a § 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotą niniejszej sprawy jest to, czy skarżący spełnił warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie braku tej okoliczności stanowiło przesłankę do odmowy przyznania świadczenia przez organ II instancji. Na marginesie należy zauważyć, że z niespornego stanu faktycznego wynika, iż matka, nad którą chce sprawować opiekę posiada niezbędne orzeczenie lekarskie. Skarżący zaś jest osobą zobowiązaną do alimentacji, w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wracając do zasadniczego wątku – braku jednego z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy zauważyć, że z treści art. 16a ust. 1 ustawy wynika, że powinna istnieć bliskość czasowa trzech zdarzeń: konieczność opieki, rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że skarżący decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu otrzymał od dnia 1 września 2010 r. na czas nieograniczony świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący był ostatnio zatrudniony do kwietnia 2009 r. Przed uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu jako osoba bezrobotna. Twierdził, że zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Przyjmując, nawet że oświadczenie powyższe odpowiada prawdzie to należy uznać, że ten fakt nie może mieć istotnego znaczenia dla sprawy. Powołany wyżej art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem wyraźnie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera art. 3 ust. 22 powołanej ustawy. Według tego przepisu oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowska w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Według Sądu skoro ustawa wyjaśnia określone pojęcia zawarte w jej przepisach nieuprawniona jest interpretacja inna niż to wynika z brzmienia przepisu. Przepis jest jasny, w sposób zamknięty określa jakie sytuacje należy uznać za zatrudnienie lub pracę zarobkową. Zadaniem słowniczka zawartego w przepisach wstępnych ustawy o świadczeniach rodzinnych jest aby, określone w dalszych przypisach aktu prawnego instytucje interpretować zgodnie z przyjętym znaczeniem. Poza sporem jest, że powołany art. 3 pkt 22 nie wymienia statusu osoby bezrobotnej jako zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Znaczenie tych pojęć jest samo w sobie zaprzeczeniem statusu osoby bezrobotnej. Zatem należy uznać, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku, który jest przedmiotem rozpoznania – skarżący nie pracował, opiekował się matką. Nie doszło zatem do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym zgodzić się należy z organem II instancji, że we wskazanych okolicznościach brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odpowiadając zaś na dalsze zarzuty skargi Sąd podkreśla, wskazując na powołany na wstępie rozważań art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a., że Sąd bada czy akty administracyjne są zgodne z prawem i nie może stosować zasad współżycia społecznego ani zasad zabezpieczenia społecznego. Organy nie mogą orzekać sprzecznie z prawem. Stwierdzić też należy, że organy nie naruszyły także art. 7 k.p.a. Stan faktyczny niezbędny do rozważenia istnienia przesłanek z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyjaśniony. Wnioskodawca przyznał, że pracował do kwietnia 2009 r., później był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Niepełnosprawność matki natomiast datuje się od września 2010 r. Na marginesie Sąd zauważa, że poprzednia decyzja – o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego według której skarżący otrzymał zasiłek pielęgnacyjny oparta była na art. 17 ustawy, który w brzmieniu do 31 grudnia 2012 r. dawał możliwość przyznania tego świadczenia osobie, która rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Obecnie obowiązujący art. 16a omawianej ustawy jako jeden z warunków przyznania świadczenia wymienia rezygnację z pracy zarobkowej lub zatrudnienia. Dodać też należy w związku z twierdzeniami i zarzutami skargi, iż mocą art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Sąd zauważa też, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. Sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie lego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" Zgodnie z art. 145 a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Sąd orzekł jak wyżej.