IV SA/Wr 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w części w jakiej ustalono kwotę świadczenia nienależnie pobranego; II. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. Nr , podjętą na podstawie art. 3, art. 4, art.art. 7, 8, 9, art. 37, art. 98, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 163 kpa, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. 1) zmienił decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w taki sposób, iż ustalił M. P. wysokość zasiłku stałego w miesiącu [...] r. na kwotę [...] zł i odmówił przyznania zasiłku stałego w okresie od [...] r. do [...] r.; 2) ustalił kwotę [...] zł jako świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że strona została objęta świadczeniem pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od [...] do [...] r. (decyzja z dnia [...] r.), którego wysokość ustalono odrębnymi decyzjami na kwotę [...] zł miesięcznie w okresie od [...] do [...] r. i [...] zł miesięcznie w okresie od [...] do [...] r. Jak dalej wskazał, aktualizacja wywiadu środowiskowego wykazała, iż w trakcie pobierania powyższego zasiłku M. P. podjął zatrudnienie w Firmie PPU "[...] " w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., nie informując o tym fakcie Ośrodka. Strona w wyniku zatrudnienia osiągnęła dochód w [...] r. w wysokości [...] zł, we [...] r. w wysokości [...] zł, a w [...] r. w wysokości [...] zł. Art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł do [...] r. i kwoty [...] zł od [...] r., zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Jest to zasada ustanowienia prawa do świadczeń uwarunkowana przyjętym i równym dla wszystkich progiem ubóstwa, zwanym kryterium. Ustalenie kryterium dochodowego gwarantować ma sprawiedliwy podział świadczeń z pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ decyzyjny uznał, że należało zmienić decyzję z dnia [...] r. oraz ustalić wysokość zasiłku stałego w [...] r. na kwotę [...] zł i odmówić przyznania zasiłku stałego w okresie od [...] do [...] r. W związku z tym, że M.P. w wyżej wskazanym okresie pobrał zasiłek stały w łącznej wysokości [...] zł ([...] zł x 2 + [...] zł), a powinien w wysokości [...] zł, kwota [...] zł stała się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi do kasy Ośrodka. W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzucił, że nie został poinformowany, iż pobierając zasiłek stały nie może podjąć żadnej pracy. Nadmienił, że jest osobą niepełnosprawną. Obecnie posiada lekki stopień niepełnosprawności. Stan zdrowia uniemożliwia mu zaś podjęcie jakiejkolwiek pracy. Praca, jaką wykonywał była, jego zdaniem, tylko próbą podjęcia pracy. Stan zdrowia uniemożliwił mu jednak dalszą kontynuację zatrudnienia. Odwołujący się nie rozumie, dlaczego ma zwracać całą sumę, skoro pracę podjął dopiero dnia [...] r., a zasiłek za miesiąc [...] odebrał [...] tego miesiąca. Podał też, że znajduje się w dramatycznej sytuacji finansowej, ponieważ jest jeszcze dodatkowo obciążony alimentami, a nie osiąga żadnych dochodów. Deklaruje ewentualnie możliwość spłaty nienależnie pobranego świadczenia w ratach po [...] zł miesięcznie. Spłata całej sumy [...] zł pozostaje poza jego możliwościami. Wniósł również o umorzenie całkowite kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 37 i art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. : 1. uchyliło decyzję organu I instancji w punkcie 1 i w tym samym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie; 2. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zaznaczył, iż w trakcie pobierania zasiłku stałego M. P. podjął zatrudnienie, nie informując o tym fakcie Ośrodka Pomocy Społecznej. W tym zakresie zmienił więc decyzję, która obowiązywała do dnia [...] r. Ustalił ponownie kwotę osiągniętego przez stronę dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia i zweryfikował kwotę przyznanego w sierpniu zasiłku, odmawiając jego wypłaty w miesiącach: [...] i [...] . Dalej podał, iż bezsporne w sprawie jest, że skarżący spełniał ustawowe przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, dlatego też decyzją z dnia [...] r. przyznano mu ten zasiłek w okresie od [...] do [...] r., którego wysokość ustalono odrębnymi decyzjami - na kwotę [...] zł miesięcznie w okresie od [...] do [...] r. i kwotę [...] zł miesięcznie w okresie [...] –[...] r. Ustalono również, w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego, że w okresie pobierania zasiłku stałego odwołujący się podjął zatrudnienie w Zakładzie Pracy Chronionej PPU "[...]". Zatrudnienie to trwało od dnia [...] do dnia [...] r. O tym fakcie nie poinformował on jednak Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. Jak wynika z zaświadczenia pracodawcy M.P. osiągnął dochód w [...] - [...] zł, we [...] - [...] zł, a w [...] - [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał do września 2006r. kwoty 461,00 zł i kwoty 477,00 zł od października 2006r. Natomiast zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - jako różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł (444,00 zł od października 2006r.) (art. 37 ustawy o pomocy społecznej). Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę osiągnięty przez odwołującego się dochód z zatrudnienia organ I instancji ustalił, że w miesiącu sierpniu przysługiwał mu zasiłek stały w wysokości [...] zł ([...] zł – [...] zł) zaś w miesiącach [...] – [...] zasiłek ten nie przysługiwał z uwagi na fakt, że osiągnięty dochód był wyższy od ustawowego kryterium dochodowego. Jednakże w tym zakresie organ nie mógł zmienić kwestionowanej decyzji, gdyż obowiązywała ona jedynie do 30 listopada 2006r., a więc nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. Dlatego też w tej materii organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie. Natomiast kwotę pobranego, mimo braku podstaw prawnych, zasiłku stałego w wysokości [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł) organ słusznie uznał za nienależnie pobrane świadczenie. Zgodnie z dyspozycją art. 98 cytowanej ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione. Decyzja o przyznaniu stronie zasiłku stałego zawierała pouczenie o obowiązku poinformowania Ośrodka o każdej zmianie sytuacji osobistej czy majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczenia. Zmianą sytuacji majątkowej jest niewątpliwie fakt podjęcia pracy, nawet na krótki czas próby. Nie może stanowić sytuacji usprawiedliwiającej odwołującego się fakt, że zatrudnienie trwało krótki czas, ani że dalsze zatrudnienie nie mogło być kontynuowane ze względu na jego zły stan zdrowia. M.P. osiągając już w miesiącu [...] dochód z wynagrodzenia w wysokości [...] zł mógł mieć przyznany zasiłek jedynie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby z tym, że nie mniej niż 30 zł. Ustawa o pomocy społecznej mówi o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, niezależnie od dochodu osoby. Jednakże stanowi również, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Jak wynika z relacji Ośrodka organ próbował załatwić sprawę na korzyść strony, jednakże bez efektu. Wszelkie próby kontaktu ze stroną nie odniosły rezultatu. W tej sytuacji M.P. może sam zwrócić się ze stosownym wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu wcześniej wskazanej kwoty znajdując na uzasadnienie tego wniosku argumenty wynikające z wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, w jakiej pozostaje od momentu utraty zatrudnienia, jak i ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Reasumując, organ odwoławczy w części zaskarżonej decyzji dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń uznał pobrany przez stronę zasiłek stały za świadczenie nienależne pobrane, dlatego też w tej materii orzekł jak w sentencji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. P. wniósł o całkowite umorzenie "zwrotu sumy" [ zł ] do MOPS w J. G. oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W skardze zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazał, że jest zwykłym, chorym człowiekiem i nie zna się na prawie. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności od 10 lat. Jest po wypadku i nie ma żadnej renty, w związku z wypadkiem i zaistniałym schorzeniem. Podniósł również, że jest obciążony alimentami na dziecko w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaś orzeczenie, jak i schorzenie, które posiada eliminuje go z rynku pracy. Dnia [...] r. złożył wniosek o rentę do ZUS w J. G. , ale do tej pory nie załatwiono tej sprawy. Podał, że pozostaje bez środków do życia i jest na utrzymaniu matki. Nadto oczekuje na operację kręgosłupa, która ma odbyć się w [...] r. Dlatego zwrot wskazanej w decyzji sumy jest w jego przekonaniu nierealny. Reasumując wskazał, że nie może sobie wyobrazić jak w państwie prawa można najpierw udzielić pomocy, a potem żądać od osoby niepełnosprawnej jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do jej art. 6 pkt 16 świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Kwestię nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej reguluje art. 98, który stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. (...) Z kolei art. 104 tej ustawy mówi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1). Natomiast ust. 3 art. 104 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt I SA/Wa 1841/04 (LEX nr 192612) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, które podzielił Sąd w tym składzie orzekającym, że określenie terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi na podstawie przepisu tego artykułu winno być zawarte w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Tymczasem dokonując analizy akt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w tym postępowaniu decyzje tego obligatoryjnego elementu nie posiadają. Skoro zatem brak wskazania terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie można skutecznie wszcząć postępowania egzekucyjnego, celem jego wyegzekwowania. Niewątpliwie wskazać również należy, że odpowiedzialność strony za nienależnie pobrane świadczenie będzie uzależniona od tego, czy była ona świadoma, że fakty, które zaistniały i które spowodowały, iż świadczenie stało się nienależne, były istotne dla sprawy. Nie można bowiem mówić o świadomym wprowadzeniu w błąd, gdy strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. Z tego punktu widzenia, w praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenie nienależne, będzie stwierdzenie, iż miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania świadczeń z pomocy społecznej. Stąd tak istotnym jest pouczanie strony w tej materii. W decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] przyznającej świadczenie skarżący został właściwie pouczony o przypadkach, gdy staje się ono nienależne. Jednakże, gdy ustala się, że pobrane świadczenie takim się stało i domaga się jego zwrotu, nie można poprzestać jedynie na dokonaniu pouczenia strony, ponieważ prawidłowo sformułowane pouczenie nie zwalnia organów od dokonania, w motywach rozstrzygnięcia, oceny stanu faktycznego sprawy na tle stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednak wbrew temu, co wyżej powiedziano, w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji znajdują się jedynie lapidarne stwierdzenia, które sprowadzają się do wskazania, że skarżący podjął pracę na okres trzech miesięcy i uzyskał z tego tytułu dochód, o którym nie powiadomił Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. , co stało się przyczyną podjętych rozstrzygnięć. Tego rodzaju decyzja zaś, musi być czytelna, ma przekonywać stronę o tym, że świadczenie, które otrzymała jest rzeczywiście świadczeniem nienależnie pobranym (art. 11 kpa). W niniejszej sprawie natomiast nie wyjaśniono dostatecznie skarżącemu dlaczego pobrane przez niego świadczenie stało się nienależne. Nie można przecież nieumotywować kwestii zasadniczych, takich jak np. tego, że zmieniła się poprzednia kalkulacja arytmetyczna. Owe wyjaśnienie zaś, ma być przejrzyste i przekonywujące, jak choćby uczyniono to w przeprowadzonej w dniu [...] r. aktualizacji wywiadu środowiskowego. Co prawda skarżący niewątpliwie zalicza się do kręgu podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do zwrotu nienależnych świadczeń, jednakże decyzja o dokonaniu tego zwrotu powinna wyjaśniać, zgodnie z obowiązującymi regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, jej szczegółowe motywy. Tymczasem w działaniu organów tego zabrakło. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w tej części, w jakiej ustalono kwotę nienależnie pobranego świadczenia nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, którymi kierował się organ odwoławczy. Otóż, Kodeks postępowania administracyjnego, który w myśl art. 14 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie w zaistniałej sytuacji, zasadniczo nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Przepis art. 62 kpa dopuszcza taką możliwość (prowadzenie jednego postępowania) tylko wtedy, gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w sprawach, w których właściwy jest ten sam organ. Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu przepisu art. 62 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 356-357). Wskazać przy tym należy, że poza uregulowaniem zawartym w art. 62 kpa, w kodeksie brak jest przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przepis art. 62 kpa nie dostarcza podstaw normatywnych do odstąpienia od zasady, że jedną sprawę załatwia się jedną decyzją. Wobec tego postępowanie, w obrębie którego rozpatruje się kilka spraw, musi się zakończyć wydaniem tylu decyzji, ile spraw podlegało rozpatrzeniu (dotyczy to także nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji). Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. Uwzględniając przedstawiony wyżej stan prawny, należy stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna, wydana w badanym postępowaniu, nie mogła w zastanej formie się ostać, gdyż dotyczy dwóch odmiennych sytuacji prawnych. Taka postać załatwienia sprawy, w takim jej stanie faktycznym, nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też organ odwoławczy nie mógł postąpić inaczej, jak uczynił to w tej części swej decyzji. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało w tym zakresie oddalić, co orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.