IV SA/Wr 203/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę w całości. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało podaniem z dnia 29 listopada 2017 r. adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., którym L. F. ( zwany dalej: wnioskodawcą, stroną, skarżącym) wniósł o zapewnienie "bezpieczeństwa socjalnego w kwocie 1460 PLN". Wnioskodawca został osobiście zawiadomiony przez pracownika socjalnego o dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu w dniu 4 grudnia 2017 r., a następnie pisemnie oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym oraz żadnym innym terminie. W związku z powyższym, decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., z powołaniem się na przepisy art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r, poz. 1058), art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a odmówiono stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w kwocie 1460 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się - m.in. - na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Strona odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Odwołujący się podniósł , że "wywiad środowiskowy ma cechy "inwigilacji policyjnej". Wywodził, że jest dyskryminowany i nierównoprawnie traktowany , ponieważ osoby wychowujące dzieci, czy kombatanci otrzymują świadczenia, a w ich przypadku wywiad nie jest przeprowadzany. Decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium przywołało art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ II instancji stwierdził, że akta sprawy wskazują jednoznacznie, że pracownik socjalny w dniu 1 grudnia 2017 r. osobiście informował stronę o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 4 grudnia 2017 r. Strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu w dniu 4 grudnia 2017 r., a następnie pisemnie oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym oraz żadnym innym terminie (oświadczenie z dnia 1 grudnia 2017 r.). Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący o tym , że "brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Według organu treść powyższego przepisu jest znana stronie i ma ona świadomość, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu będzie skutkowało odmową przyznania pomocy. Podkreślił organ , powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego. Obowiązek taki powinien polegać także na udzielaniu organowi niezbędnych informacji. Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje jednoznacznie, że strona świadomie i w sposób wyraźny odmawia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przy takiej postawie strony pracownik socjalny nie był w stanie ustalić istotnych okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej i życiowej. W tym stanie rzeczy uznano, że skoro - mimo podejmowanych prób - organ I instancji nie mógł przeprowadzić wywiadu, zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to tym samym nie mógł wydać decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej i tym samym istnieją przesłanki do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium materiał dowodowy sprawy świadczy o tym, że strona nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Jednym z celów pomocy społecznej jest aktywizacja świadczeniobiorców, gdyż pomoc społeczna ma charakter przejściowy. Obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc powinien przejawiać się m.in. w gotowości podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz korzystaniu z propozycji ośrodka pomocy społecznej, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorców obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc społeczna ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarżący podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu. Dodatkowo podniósł , że rozstrzygnięcie Kolegium oznacza świadome i celowe stworzenie warunków do biologicznego wyniszczenia określonych jednostek, grup czy zbiorowości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z towarzyszącą mu argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych ,Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ocena zasadności wywiedzionej skargi wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy trafnie organ zastosował wobec skarżącego sankcję z art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, ze względu na brak współpracy z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący kwestionuje bowiem ustawowy obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który posiada, jego zdaniem , cechy "inwigilacji policyjnej", przez co czuje się dyskryminowany. W badanej sprawie pozostaje poza sporem ,że skarżący wnioskiem adresowanym do organu pomocowego zainicjował postępowanie w przedmiocie przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej. W obowiązującym systemie prawnym ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego , który to wymóg wprost ustanawia art. 106 ust. 4 tej ustawy. Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin , co wynika z art. 107 ust. 1 powołanej ustawy. Wywiad środowiskowy to obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego i jest szczególnym środkiem dowodowym. Wymaga bowiem od strony szczególnej aktywności , gdyż z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery bardzo osobistej , nie można go zastąpić innymi środkami dowodowymi. W tym miejscu wymaga też podkreślenia ,że obligatoryjna czynność , jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego , z uwagi na swoja istotę , stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej z organem pomocowym , której brak może skutkować negatywnymi dla niego konsekwencjami. Przeprowadzenie bowiem wywiadu na fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia , gdyż stanowi podstawę dla poczynienia przez organ ustaleń w zakresie sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną . Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1406), wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia (§ 2 ust. 1 i 2). Stosownie do § 2 ust. 3 tego tegoż rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W myśl § 2 ust. 5 tego rozporządzenia - na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Z unormowań tych wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania beneficjenta jest obowiązkiem pracowników socjalnych. Czynność ta powinna zostać przeprowadzona możliwie najszybciej, w godzinach pracy Ośrodka. Stąd wniosek, że pracownicy socjalni nie muszą zapowiadać przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wnioskodawca powinien umożliwić przeprowadzenie wywiadu. Tylko nieobecność wnioskodawcy w miejscu zamieszkania uzasadnia zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z powodu braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Przewiduje to art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi ,że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Co więcej, w art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej ustawodawca postanowił ,że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. To właśnie przepis art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej zawiera bezpośrednią sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy, gdy wnioskodawca nie wyraża zgodny na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których dana osoba odmawia zgody na wywiad środowiskowy. Wprawdzie zgodnie z art.7 k.p.a. organ pomocowy zobowiązany jest do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego , to jednak na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych , zgodnie z art.4, art.106 ust.4 i art.107 ust.1 , 4a, 5 b ustawy o pomocy społecznej. Innymi słowy , aby otrzymać pomoc społeczna , należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Pierwszym zaś wysiłkiem , jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczna jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej ( zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r. sygn. I OSK 1734/17 , Lex nr 2442791) . Zważyć bowiem należy, że organ udzielający pomocy społecznej rozdysponowuje środki publiczne. Celem prawidłowego zrealizowania tego zadania organ pomocy społecznej nie tylko może, ale i zobligowany jest oprzeć swoje decyzje o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy społecznej na obiektywnych przesłankach. Specyfika analizowanej materii została dostrzeżona przez ustawodawcę, w związku z czym wyposażył organ w możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże brak współpracy w powyższej kwestii przez ubiegającego się o jakąkolwiek formę pomocy społecznej implikuje uniemożliwienie weryfikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy. W utrwalonym już orzecznictwie sądy administracyjne jednoznacznie wskazują, że utrudnianie lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. I OSK 2580/16, LEX nr 2273687, z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 2186, LEX nr 2205303). Z ujawnionych i niekwestionowanych przez stronę okoliczności analizowanej sprawy wynika , że pomimo osobistego zawiadomienia przez pracownika socjalnego o dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu w dniu 4 grudnia 2017 r., a następnie pisemnie, w dniu 1 grudnia 2017 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym oraz żadnym innym terminie. A zatem skarżący jednoznacznie , w sposób nie budzący wątpliwości ,wręcz kategorycznie nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu. Trafnie zatem organy obu instancji uznały ,że taka postawa skarżącego, przejawiająca się w braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiska, obligowała je do odmownego załatwienia przedmiotowego wniosku .Oznacza to ,że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna , co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) .