IV SA/Wr 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 lutego 2024 r. nr SKO 4103/40/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz T. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta i Gminy Bardo odmawiające T. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 4 grudnia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. D. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił prawa do świadczenia, podając, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, co zgodnie z art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) przywołało przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyjaśniając, że w sprawie nie jest sporne, że Skarżąca (68 lat) ma ustalone prawo do emerytury, której wypłatę na jej wniosek wstrzymano od dnia 1 grudnia 2023 r. Nie jest również negowane, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. D. (92 lata), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 31 października 2023 r.). Organ opisał cel świadczenia pielęgnacyjnego, zwracając uwagę na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Jakkolwiek regulacje ustawowe nie zawierają wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia jedynie przez osoby w wieku produkcyjnym to nie można wywodzić, że są one adresowane do wszystkich niezatrudnionych sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną. Adresatami świadczenia są osoby, które rezygnują z pracy lub jej nie podejmują w celu sprawowania opieki. Chodzi zatem o osoby zdolne do podjęcia zatrudnienia na co wpływa wiek uprawnionego. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ wskazał, że Skarżąca z uwagi na wiek i zdolność do podjęcia zatrudnienia z uwagi na możliwości fizyczne i zdrowotne jest wyłączona z rynku pracy. Od siedmiu lat przebywa na emeryturze. Wobec tego w sprawie nie wystąpił opisywany związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. W opinii organu oczywistym jest wobec czasu pozostawania na emeryturze, że brak aktywności zawodowej nie jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki. Organ zwracał uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako dodatkowe źródło dochodów dla osób od lat nieaktywnych zawodowo. Organ wskazał na związany charakter decyzji i zasadę praworządności. Końcowo organ nie podzielił poglądu organu I instancji wspartego na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazał na konieczność prokonstytucyjnej wykładni tego zapisu, co uchyla negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wspartą na dacie powstania niepełnosprawności. W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu, że Stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż od dnia 4 lipca 2016 r. ma ustalone prawo do emerytury z ZUS, mimo że od dnia 1 grudnia 2023 r. na wniosek Strony wstrzymano wypłatę emerytury. Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury ustaje przesłanka wyłączająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winien być postrzegany jako metoda wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy spełnione są pozostałe przesłanki uzyskania świadczenia. Kolizja upewnień wystąpi w sytuacji zbiegu pobierania obu świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z nich i błędną wykładnię kolejnego, co nakazywało jej uchylenie. Na wstępie jednak odnotowania wymaga, że Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym orzeczeniu, a odnoszący się do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby, nad którą spawana jest opieka nie może stanowić przesłanki wykluczającej przyznanie świadczenia, co w sposób jednolity jest postrzegane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Potwierdzają to powołane w zaskarżonej decyzji wyroki sądów administracyjnych. Nie można jednak uznać za prawidłowy pogląd wykluczający prawo Strony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze stwierdzeniem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. oraz argumentacji, że wiek Skarżącej wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, co jest równoznaczne z brakiem spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Organy obu instancji nie negowały istnienia niepełnosprawności, jej stopnia, potwierdzonego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 31 października 2023 r. W sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że matka Skarżącej (lat 92) jest osobą wymagającą pomocy drugiej osoby w codziennych czynnościach z uwagi na stopień zaawansowania choroby i niepełnosprawność, przewlekle choruje. Skarżąca sprawuje nad matką opiekę. Z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że Strona w lipcu 2016 r. nabyła uprawnienia emerytalne i do dnia 1 grudnia 2023 r. pobierała świadczenia z tego tytułu. Zgodnie z treścią zaświadczenia ZUS Oddział w Wałbrzychu z dnia 11 stycznia 2024 r. na wniosek Strony zawieszono prawo pobierania emerytury. Powoływany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy w opinii Sądu wykładać nie tylko przy użyciu reguł językowych ale także pozostałych rodzajów wykładni przepisów prawa, tj. celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wielokrotnie fakt ten był podkreślany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym zwracano uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 8/09, publ. W ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 21, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołane tam literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2.458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zatem fakt posiadania uprawnienia emerytalnego nie wyklucza odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji uprawniony do obu świadczeń może dokonać wyboru jednego, które z nich będzie pobierał. Pogląd ten ma umocowanie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (wszystkie dostępne w CBOSA), w których stwierdzono, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnego i emerytalnego najwłaściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 stawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, dalej u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z jego brzmieniem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Wskazana ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Zdaniem Sądu, istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niespornie w dacie wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca nie pobierała już świadczenia emerytalnego, gdyż prawo to na jej wniosek zostało zawieszone. W związku z tym, za błędne należy przyjąć twierdzenie organu odwoławczego o braku możliwości przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, co wynikało z wadliwego przekonania, że okoliczność wstrzymania faktycznej wypłaty emerytury nie niweluje przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Błędna wykładnia ww. przepisu spowodowała, że organ uznał, że w sprawie pomimo wstrzymania wypłaty emerytury istnieje przeszkoda dla przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, jaką jest sama okoliczność przysługującego jej prawa do emerytury. Za pozbawione uzasadnienia należy także uznać dalsze argumenty organu odwołujące się do wieku Skarżącej, tj. 68 lat, co ma dyskwalifikować ją jako osobę mogącą podjąć zatrudnienie. W opinii Sądu organ w żaden sposób okoliczności tej nie wykazał ani nie uprawdopodobnił i wsparł się na pozbawionym jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych przekonaniu. Rzeczą powszechnie znaną jest aktywność zawodowa osób w wieku emerytalnym. Może być ona ograniczona stanem zdrowia, czego w sprawie nie wykazano. Nadto żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Okoliczność tę organ winien ocenić każdorazowo na podstawie indywidualnych uwarunkowań sprawy. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek ten determinowany jest natomiast po pierwsze zakresem i wymiarem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż stanowi on podstawę oceny czy zakres czynności składających się na sprawowaną opiekę wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, a po drugie zaś oceną tego czy okoliczność niepodejmowania (rezygnacji z zatrudnienia) wynika bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki czy też z innych przyczyn osobistych zaistniałych po stronie opiekuna (np. stanu jego zdrowia). Tożsamy pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 310/24 (orzeczenie dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał żadnych ustaleń w opisanym zakresie poprzestając na stwierdzeniu, że już sam wiek Skarżącej powoduje brak zdolności do podejmowania przez nią pracy i tym samym brak związku pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Powyższą interpretację oraz argumentację Sąd uznaje zatem za nieuzasadnioną i niedającą podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd i oceny przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że wystarczającym będzie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, co ma podstawę prawną w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.