IV SA/Wr 207/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowsk, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant : Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania post. M. M., kursanta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego Referatu Prewencji Komisariatu Policji W. – L. Komendy Miejskiej Policji we W., dalej: skarżący, od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej: ustawa, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej określenia daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji; ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji skarżącego na dzień 15 lutego 2013 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazano, że rozkazem personalnym nr [...] Komendant Miejski Policji zwolnił skarżącego ze służby z dniem 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu swojego rozkazu personalnego Komendant Miejski Policji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi obligatoryjną podstawę zwolnienia policjanta ze służby w Policji w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Komendant Miejski Policji powołał się na ostateczną opinię służbową dotyczącą służby przygotowawczej skarżącego wydaną przez Komendanta Komisariatu Policji W. – L. w dniu 12 października 2012 r. Wydający opinię w punkcie "E" wnioski końcowe dotyczące opiniowanego stwierdził nieprzydatność skarżącego do służby w Policji. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący zakwestionował stwierdzenie o swojej nieprzydatności do służby w Policji zawarte w opinii służbowej z dnia 12 października 2012 r. oraz zarzucił brak zapewnienia obiektywnych warunków przeprowadzenia egzaminu komisyjnego w Szkole Policji w P., którego niezaliczenie stanowiło podstawę usunięcia policjanta ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego. Odwołujący się uznał wydany rozkaz personalny za bezprawny, a dokonanie zwolnienia w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim za sprzeczne z prawem pracy. Podsumowując podniesione argumenty w sprawie skarżący zwrócił się o przywrócenie go na kurs podstawowy. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący bezpośrednio po przyjęciu do służby przygotowawczej w Policji w dniu 8 maja 2012 r. na stanowisko kursanta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego Komisariatu Policji W. – L. Komendy Miejskiej Policji we W. - w dniu 17 maja 2012 r. został skierowany do odbycia kursu zawodowego podstawowego SZP-III/12 w Szkole Policji w P. Zgodnie z § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego (Dz. U. nr 126, poz. 877 ze zm.), dalej: rozporządzenie, szkolenie zawodowe podstawowe prowadzi się dla policjantów według jednolitego programu szkolenia zawodowego policjantów właściwego dla tego szkolenia, przygotowującego policjantów do wykonywania podstawowych zadań służbowych na stanowiskach, na których są wymagane kwalifikacje zawodowe podstawowe. Uzyskanie przez policjanta kwalifikacji zawodowych podstawowych stanowi jedną z ustawowych przesłanek, obok wykształcenia oraz stażu służby policjanta, do mianowania lub powołania policjanta na stanowisko służbowe (por. art. 34 ust. 1 ustawy). Z dniem 2 października 2012 r. Komendant Szkoły Policji w P. rozkazem personalnym nr [...] z dnia 2 października 2012 r. usunął skarżącego ze szkolenia i wyłączył ze stanu słuchaczy, wyznaczając termin stawienia się policjanta w jednostce macierzystej na dzień 3 października 2012 r. Podstawę prawną do usunięcia funkcjonariusza ze szkolenia stanowił § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, tj. z uwagi na nieuzyskanie zaliczenia przewidzianego w programie nauczania. Zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego. Mając powyższe na uwadze przyjęto, że w związku z usunięciem ze szkolenia podstawowego, skarżący nie uzyskał kwalifikacji zawodowych podstawowych, a brak możliwości uzupełnienia przedmiotowych kwalifikacji ma charakter stały i nieodwracalny. W konsekwencji powyższego skarżący nie zdobył kwalifikacji zawodowych wymaganych do realizacji podstawowych zadań policji nawet na najniższym stanowisku służbowym w strukturze Policji (por. tabela 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r. nr 123, poz. 857) określającą wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na pozostałych stanowiskach służbowych). Stwierdzenie wobec skarżącego braku możliwości wykonywania obowiązków służbowych policjanta stanowiło podstawę uznania nieprzydatności skarżącego do służby w Policji. Zgodnie z powyższym Zastępca Komendanta Komisariatu W. – L., pełniący obowiązki Komendanta Komisariatu W. – L., jako przełożony właściwy do wydania opinii wobec wymienionego policjanta, na podstawie § 5 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2010 r. nr 170, poz. 1145) w dniu 12 października 2012 r. sporządził przedmiotową opinię. Niniejsza opinia dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza w okresie służby przygotowawczej i zawierała jednoznaczne stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby w Policji. Wobec niemożności bezpośredniego zapoznania policjanta z opinią, przełożony przesłał skarżącemu jeden egzemplarz za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Policjant potwierdził odbiór opinii służbowej własnoręcznym podpisem w dniu 31 października 2012 r., jednakże w przewidzianym, czternastodniowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do złożenia odwołania od tej opinii do Komendanta Miejskiego Policji. Tym samym zgodnie z § 8 pkt 8 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego policjantów, przedmiotowa opinia jako ostateczna podlegała włączeniu do akt osobowych policjanta. Niniejsza opinia miała charakter formalny, gdyż rzeczywistą podstawą jej wydania był fakt nieuzyskania przez skarżącego niezbędnych kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu policjanta oraz brak możliwości uzupełnienia tych kwalifikacji w przyszłości. Biorąc pod uwagę kategoryczny charakter cytowanej dyspozycji art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy ("policjanta zwalnia się ze służby") fakt nieprzydatności do służby, stwierdzony w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej w przedmiotowej sprawie stanowił obligatoryjną podstawę do wydania przez Komendanta Miejskiego Policji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Uznając, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia w trybie wymienionego przepisu jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii organ odwoławczy nie przeprowadził pełnej kontroli opinii służbowej, która uruchomiła toczące się postępowanie, a jedynie ograniczył się do ustalenia konsekwencji, jakie są związane z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Zarzuty podniesione w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności zarzuty dotyczące przebiegu egzaminu komisyjnego w Szkole Policji w P. wykraczają poza granice oceny legalności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na ograniczony zakres postępowania dowodowego w sprawie, czynności wyjaśniające organu odwoławczego sprowadzały się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa została wydana przez właściwego przełożonego, dotyczy policjanta w służbie przygotowawczej i zawiera stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby, czy opiniowany został z nią zapoznany oraz czy opinia ta jest ostateczna. Wszelkie subiektywne odczucia strony związane z przebiegiem egzaminu komisyjnego oraz oceny kompetencji członków komisji egzaminacyjnej leżą w sferze subiektywnych odczuć strony i nie mogły podlegać weryfikacji na etapie rozpoznawania przedmiotowego odwołania. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie są związane z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. Także kolejny zarzut odwołania dotyczący niedopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy w okresie korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego należało uznać za bezzasadny. Stosunek służbowy policjanta jest szczególnym rodzajem świadczenia pracy, który zgodnie z art. 28 ustawy powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby i w zakresie którego przepisy prawa pracy mają zastosowanie jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach ustawy, stanowiącej lex specialis wobec regulacji zawartych w Kodeksie pracy. W analizowanej sprawie, fakt pozostawania policjanta na zwolnieniu lekarskim jest prawnie obojętny wobec możliwości zastosowania podstawy zwolnienia określonej w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe jest uzasadnione szczególnym zakresem realizowanych zadań przez Policję oraz przewagą interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad interesem strony. Nie do pogodzenia bowiem z rolą i zakresem realizowanych zadań Policji na rzecz społeczeństwa jest pozostawienie w służbie policjanta nieprzydatnego do tej służby, nawet w okresie korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny z dnia 26 listopada 2012 r. został wydany prawidłowo, w oparciu o ustalony stan faktyczny i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z treścią zaskarżonego rozkazu personalnego, skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2012 r. Policjant został zapoznany z przedmiotowym rozstrzygnięciem w dniu 11 grudnia 2012 r. Wniesienie odwołania, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wstrzymało jednak wykonanie decyzji, stąd też w postępowaniu odwoławczym należało zmienić termin określony w zaskarżonej decyzji, ustalając nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień 15 lutego 2013 r. Powyższe rozwiązanie jest zgodne z dyspozycją art. 110 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek związania decyzją, którą wydał od dnia jej doręczenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, polegających na przyjęciu, że został słusznie zwolniony ze służby rozkazem personalnym z dnia 26 listopada 2012 r., podczas gdy nie zaszły przesłanki upoważniające Komendanta Miejskiego Policji do zwolnienia skarżącego ze służby; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i mające wpływ na jego treść. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podstawą zwolnienia ze służby była nieprzydatność do służby, która w okresie służby przygotowawczej jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia ze służby w Policji. Ta nieprzydatność do służby została wytknięta mu w związku z nieuzyskaniem zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia. W związku z tym, że policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego nie kieruje się ponownie na szkolenie, z tego powodu nie ma możliwości ukończenia przez niego takiego szkolenia. Policjant, który nie ukończył podstawowego szkolenia zawodowego nie może realizować ustawowych zadań i obowiązków policjanta i w związku z tym jest to oczywista przesłanka stwierdzenia jego nieprzydatności do służby. Jednakże usunięcie go ze służby było całkowicie niezasadne. Podniósł, że przed przystąpieniem do egzaminu dowiedział się przypadkiem, że on sam oraz jeszcze dwie osoby zostaną dopuszczone do egzaminu, ale bez względu na stan posiadanej wiedzy i umiejętności egzamin im nie będzie zaliczony. Gdyby nie zmowa egzaminatorów, najprawdopodobniej zaliczenie byłoby przez niego uzyskane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pełni podzielono stanowisko organu I instancji, że nieukończenie szkolenia zawodowego podstawowego stanowi przesłankę zwolnienia ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że w dniu 12 października 2012 r. została sporządzona przez Zastępcę Komendanta Komisariatu Policji opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby w Policji z powodu nieukończenia szkolenia zawodowego podstawowego, tj. nieuzyskanie zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia. W opinii tej również wskazano, że z uwagi na usunięcie policjanta ze szkolenia zawodowego podstawowego brak jest możliwości skierowania na przedmiotowe szkolenie. Podstawą wydania opinii był zatem fakt nieuzyskania przez skarżącego niezbędnych kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu policjanta oraz brak możliwości uzupełnienia tych kwalifikacji w przyszłości. Skarżący potwierdził odbiór opinii w dniu 31 października 2012 r. Został też pouczony o możliwości złożenia odwołania od opinii, w terminie 14 dni od zapoznania się z nią do Komendanta Miejskiego Policji za pośrednictwem wydającego opinię. Skarżący nie wniósł odwołania od wydanej opinii. Tym samym, opinia o nieprzydatności skarżącego do służby stała się ostateczna. Wobec tego organ miał obowiązek wydania rozkazu personalnego - decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Zasadnie więc organ stwierdził, że zawarta w wymienionym przepisie ustawy regulacja, dotycząca zwolnienia policjanta ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej wskazuje na obligatoryjny charakter zwolnienia, nie pozostawiający organowi możliwości uznania w tym zakresie, a jedynie nakładający nań konkretny obowiązek. Biorąc pod uwagę kategoryczny charakter cytowanej dyspozycji art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy ("policjanta zwalnia się ze służby") fakt nieprzydatności do służby, stwierdzony w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej w przedmiotowej sprawie stanowił obligatoryjną podstawę do wydania przez Komendanta Miejskiego Policji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Uznając, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia w trybie wymienionego przepisu jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii organ odwoławczy zasadnie nie przeprowadził pełnej kontroli opinii służbowej, która uruchomiła toczące się postępowanie, a jedynie ograniczył się do ustalenia konsekwencji, jakie są związane z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Zarzuty skargi sprowadzające się w istocie do kwestionowania przez skarżącego przebiegu egzaminu komisyjnego jako "nieobiektywnego" w Szkole Policji w P. należy uznać za nieuzasadnione. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, że zarzuty te wykraczają poza granice oceny legalności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy badał czy opinia służbowa była wydawana przez właściwego przełożonego, dotyczy strony oraz czy zawiera stwierdzenie o jego nieprzydatności do służby w Policji, czy opiniowany został z nią zapoznany oraz czy jest ona ostateczna. Zgodnie z treścią rozkazu personalnego organu I instancji, skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2012 r. Policjant został zapoznany z przedmiotowym rozstrzygnięciem w dniu 11 grudnia 2012 r. Wniesienie odwołania, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wstrzymało jednak wykonanie decyzji, stąd też organ odwoławczy prawidłowo w zaskarżonej decyzji zmienił termin określony w decyzji I instancji, i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień 15 lutego 2013 r. Reasumując, wskazać należy, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, po zgromadzeniu przewidzianych prawem dowodów, a jej uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.