IV SA/Wr 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2021 r. nr 12/2021 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżący (W. W.), zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 kwietnia 2017 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach (dalej: Komendant PP) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Uzasadniał, że wysokość należnego mu ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał, że stanowiący podstawę ustalenia (i wypłaty) tego ekwiwalentu przepis art. 115a ustawy o Policji został uznany przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK), w wyroku z 30 października 2018 r. (K 7/15), za niezgodny z Konstytucją RP. Komendant PP odmówił skarżącemu naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W podstawie prawnej decyzji podał art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach, ustawa nowelizująca). Od decyzji Komendanta PP skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant WP) zdecydował utrzymać w mocy decyzję Komendanta PP. Argumentował, że skarżący pełnił służbę w Policji do 27 kwietnia 2017 r. i że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy. Uznał, że powołany wyrok TK nie może stanowić postawy ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego gdyż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o Policji w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 października 2020 r. Dowodził, że znowelizowany art. 115a ustawy o Policji, w myśl którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może mieć zatem zastosowania do policjanta, który został zwolniony ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem TK z 30 października 2018 r. (K 7/15), a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę, Komendant WP wnosił o jej oddalenie. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne 27 kwietnia 2021 r., które następnie podjął 1 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził wystąpienie podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na zawartą w niej wykładnię przepisów prawa materialnego, której Sąd nie podziela. Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop organ prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w świetle treści oraz skutków wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Na wstępie trzeba wyjaśnić, że postanowieniem z 1 września 2023 r. Sąd - na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - podjął zawieszone w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne mając na względzie treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) z 21 lipca 2022 r. (sprawa Bieliński przeciwko Polsce, nr 4862/19), w którym uznano, że długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie TK narusza art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem ETPCz, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez TK dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Wydając 27 kwietnia 2021 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (postanowienie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/ 20) do TK z pytaniem: czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Podejmując decyzję o podjęciu zwieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, uznając nadrzędność prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (także kierując się wspomnianym orzeczeniem ETPCz), miał na względzie, że w sprawie zainicjowanej wspomnianym pytaniem WSA w Białymstoku (sprawa zarejestrowana pod sygn. P/21), mimo upływu dwóch lat, TK nie wyznaczył w sprawie rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy. Ponadto, uwzględnił kompetencje orzecznicze i obowiązek sądu administracyjnego do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Przechodząc do istoty sprawy przypomnieć należy, że w wyroku z 30 października 2018 r (opublikowanym 6 listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) TK orzekł, że art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu, jaki obwiązywał w dniu zwolnienia skarżącego ze służby), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości Sądu, że po wydaniu przez TK wspomnianego wyroku trzeba redagować i dokonywać wykładni przepisów prawa zgodnie z tym wyrokiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 1102/21). Dostrzegając stanowisko TK zawarte w wyroku z 30 października 2018 r. (K 7/15), ustawodawca dokonał nowelizacji art. 115a ustawy o Policji na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach (nowelizacja weszła w życie 1 października 2020 r.). Znowelizowany art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020 r., należy stosować do dwóch rodzajów spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy: - policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.; - wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. Jednocześnie, w przepisie przejściowym, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ustawodawca wprowadził zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji zastrzegając, że "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika ponad wszelką wątpliwość, że ustawodawca zdecydował się - w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. - przyjąć zasady (w zakresie wysokości przelicznika) wynikające z ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a które TK w wyroku z 30 października 2018 r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i wobec faktu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r., a przy tym wobec niewystąpienia przesłanki "sprawy dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętej i niezakończonej przed dniem 6 listopada 2018 r.", organ orzekający w sprawie uznał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop należy obliczać skarżącemu według zasad obowiązujących przed 6 listopada 2018 r., a więc według przelicznika, który został uznany przez TK w wyroku z 30 października 2018 r. za niezgodny z Konstytucją. Wyliczony w ten sposób ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy został skarżącemu wypłacony, a zatem w ocenie organu brak było podstaw do ponownego przeliczenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy), o co skarżący wnosił w powołaniu na wyrok TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji Sąd się nie zgadza i zwraca uwagę, że w sprawie (jej otoczeniu normatywnym) nie można nie dostrzec, iż poczynione w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zastrzeżenie ustawodawcy, co do zasad stosowania art. 115a ustawy Policji w znowelizowanym brzmieniu, prowadzi w istocie do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej wyznaczającej wysokość współczynnika do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (w wysokości 1/30). Zjawisko tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (por. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 2 (42), s. 21). Jak przyjmuje się w doktrynie, derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez ustawodawcę. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe winien je konstruować w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku TK. Sąd nie ma wątpliwości, że poprzez wprowadzenie art. 9 ust 1 ustawy nowelizującej ustawodawca de facto przepisem przejściowym próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK, a ponadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z tej przyczyny, w sprawie należało odmówić stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w brzmieniu dotkniętym wtórną niekonstytucyjnością przepisu art. 115a ustawy o Policji oraz dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (w zakresie odnoszącym się do wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018 r.) i przyjąć, że skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 przepisu przejściowego zawartego w ustawie nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że trzeba stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią ww. wyroku TK. Innymi słowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy obliczać według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. Wskazując na powyższe Sąd zwraca uwagę, że - na mocy art. 190 Konstytucji RP - nie tylko Sądy, ale także organy administracji publicznej powinny dokonywać - zgodnie z Konstytucja RP - wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wypada dodać, że podobne stanowisko do zajętego przez Sąd w tej sprawie zaprezentował WSA w Warszawie np. w wyrokach z: 1 września 2023 r., II SA/Wa 1118/23; z 18 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 958/21; z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 1102/21 – wszystkie wyroki dostępne na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo już tylko warto odnotować, że w uzasadnieniu do projektu do ustawy nowelizującej wskazano, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Reasumując, przez odmowę wypłacenia skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obwiązującym przed 6 listopada 2018 r. ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Nadto uwzględni, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rzeczą organu będzie następnie ponowne ustalenie wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy), według podanych wyżej zasad i określenie różnicy pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego wraz z odsetkami Sąd wskazuje, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają unormowań, które przyznawałyby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego - sądów powszechnych i administracyjnych - prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Skoro ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r. (I OSK 1467/13) oraz powołany już wcześniej wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2023 r. (I SA/Wa 1102/21). Na marginesie należy uzupełniająco dodać, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd podziela wyrażane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godziłyby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2021 r., III SA/Łd 205/21). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.