IV SA/Wr 209/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R. oddala skargę. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. J. R. (dalej: skarżąca), imieniem własnym oraz reprezentowanej grupy mieszkańców Gminy W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie skarżącej i innym mieszkańcom gminy wstępu na posiedzenie komisji rady gminy - Komisji Oświaty, Wychowania, Zdrowia, Kultury, Sportu i Turystyki, która obradowała nad projektem uchwały Rady Gminy W. nr [...]z dnia [...] listopada 2011 r. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w R. mimo nieprzesłania organizacji związkowej projektu uchwały, celem zaopiniowania jego założeń w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. wydanej w sprawie l OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA 2011/1/2) potwierdził, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Nie ma zatem wątpliwości, zdaniem pełnomocnika skarżącej, że projekt uchwały nie był w ogóle przedmiotem opinii organizacji związkowej reprezentatywnej, w tym wypadku ZNP. W odpowiedzi na skargę i pismo uzupełniające skargę Rada Gminy Wińsko wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że Rada Gminy W. na sesji w dniu [...]listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Uchwała ta została przesłana do Wojewody D. - Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego i nie zostały zgłoszone przez Wojewodę żadne zastrzeżenia do jej treści. Podjęcie powyższej uchwały poprzedzone było dużo wcześniejszymi spotkaniami przedstawicieli organu wykonawczego i uchwałodawczego - radnych Gminy W. ze środowiskami lokalnymi, mieszkańcami okręgów szkolnych Szkół Podstawowych w R., G. i O., środowiskami nauczycielskimi, w których pierwotnie były rozważane likwidacje szkół. Wszędzie spotkania miały burzliwy charakter, gdyż argumenty przedstawiane przez zastępcę wójta i radnych za likwidacją szkoły były głośno oprotestowywane przede wszystkim przez nauczycieli, pracowników i rodziców dzieci z tych szkół. Bezpośrednio przed podjęciem powyższej uchwały odbyły się dwa posiedzenia merytorycznej Komisji Rady Gminy, to jest Oświaty, Kultury, Zdrowia, Pomocy Społecznej i Sportu w dniach 26 października 2011 r. i 18 listopada 2011 r. Na potwierdzenie czego, organ nadesłał protokół z posiedzenia Komisji Oświaty z dnia 26 października 2011 r. wraz z listą osób obecnych na posiedzeniu oraz protokół Komisji Oświaty z dnia 18 listopada 2011 r. wraz listą osób obecnych na posiedzeniu. Na obydwu posiedzeniach Komisji Rady Gminy, była obecna J.R., jest podpisana na liście obecności z innymi osobami uczestniczącymi, a co najistotniejsze, na obydwu posiedzeniach zabierała głos, co jest zaprotokołowane przez protokolanta, pracownicę Biura Rady Gminy-B. S.. Na posiedzeniu Komisji w dniu 18 listopada 2011 r. J. R. złożyła pismo, które jest załączone do protokołu. Dowód: pismo z dnia 18 listopada 2011 r., (do Wójta i Radnych Gminy W.) złożone przez skarżącą, podpisane - Rada Rodziców Szkoły Podstawowej w R.. Na posiedzeniu sesji Rady Gminy w dniu podejmowania uchwały, to jest w dniu 30 listopada 2011 r., skarżąca także była obecna na sali posiedzeń rady z innymi mieszkańcami miejscowości R.. W związku z powyższym dla organu gminy dużym zaskoczeniem jest podana podstawa skargi, mianowicie, że naruszono przepisy art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jest, że skarżącej i innym mieszkańcom gminy uniemożliwiono wstęp na posiedzenie komisji rady gminy - Komisji Oświaty, Wychowania, Zdrowia, Kultury i Sportu, która obradowała nad projektem uchwały Rady Gminy z dnia 30 listopada 2011 r. Jak wskazano wyżej, potwierdzając to dowodami, skarżąca wraz z innymi mieszkańcami uczestniczyła w obydwu posiedzeniach Komisji Rady Gminy, to jest w dniach 26 października 2011 r. i 18 listopada 2011 r. Tak więc zarzut skarżącej jest całkowicie nieprawdziwy, gdyż nikt jej nie uniemożliwiał wstępu na posiedzenie komisji rady gminy. Posiedzenie komisji nie odbywało się 30 listopada 2011 r., tylko w dniach podanych wyżej; w dniu 30 listopada 2011 r. odbywała się sesja Rady Gminy i tu także skarżąca była obecna wraz z innymi mieszkańcami. W dniu 1 lutego 2012 r. skarżąca złożyła pismo do Rady Gminy W., wzywające do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 15 lutego 2011 r. otrzymała odpowiedź na powyższe wezwanie. Zgodnie z treścią § 2 uchwały z dnia 30 listopada 2011 r., Wójt zobowiązany był dokonać czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów oraz do wystąpienia do związków zawodowych i Kuratora Oświaty o opinię, o likwidacji szkoły. Wójt zawiadomił wszystkich rodziców uczniów Szkoły w R., wystąpił do D. Kuratora Oświaty o opinię oraz do dwóch związków zawodowych to jest Związku Zawodowego "Solidarność" i Związku Nauczycielstwa Polskiego. Nie wystąpił do trzeciego Forum Związków Zawodowych, gdyż związek ten nie ma żadnej reprezentacji członkowskiej na terenie Gminy W.. W dniu 10 lutego 2012r. Rada Gminy W., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Po przesłaniu powyższej uchwały do Wojewody D. - Wydziału Nadzoru i Kontroli, wystąpiono także następczo do Forum Związków Zawodowych o opinię, otrzymano ją w dniu 7 marca 2012 r. Wojewoda kontrolując prawidłowość procesu uchwalania tej uchwały stwierdził, że właśnie nie dotrzymano prawidłowości podejmowanych czynności i rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 marca 2012r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Dlatego też organ po powyższym rozstrzygnięciu wystąpił ponownie do wszystkich trzech związków zawodowych o opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga strony skarżącej jest nieuzasadniona, gdyż nie naruszono przepisów art. 11 b ust. 1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie skarżącej i innym mieszkańcom gminy wstępu na posiedzenie komisji rady gminy, a brak opinii trzeciego związku zawodowego (Forum Związków Zawodowych) po podjęciu uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w R., spowodował stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]z dnia 10 lutego 2012r. przez Wojewodę D.. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 30 stycznia 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, niewątpliwie nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo sianowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze (por. uzasadnienie uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 2/10). Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej dotycząca realizacji jednej z zasadniczych potrzeb wspólnoty samorządowej, t.j. edukacji publicznej. W sprawie jest niesporne, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie, jak i to, że skarżąca będąca pracownikiem likwidowanej szkoły oraz rodzicem uczęszczających doń dzieci ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości przedmiotowej uchwały. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, ze szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowa-dzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, za-wiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jak wynika z brzmienia tego przepisu ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie zawarł żadnych innych przesłanek, kryteriów od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Oznacza to, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organizacja sieci szkół gminnych jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej strony jej możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych. W tych ramach uprawnień gminy oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie ale też likwidacja istniejących szkól w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. Z akt sprawy wynika, że organ Gminy prowadził takie analizy, obejmujące zarówno aspekt finansowy, organizacyjny oraz społeczny funkcjonowania przedmiotowej szkoły, starając się wyważyć interes społeczny, reprezentowany przez organ stanowiący gminy (rada gminy reprezentuje ogół jej mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową) i interes indywidualny rodziców dzieci, który najczęściej też nie jest jednolity. Organ stanowiący gminy musi zatem zdecydować, które z tych wartości należy preferować, biorąc pod uwagę wszystkie uwarunkowania, w tym w szczególności swe możliwości finansowe i organizacyjne. W skardze na przedmiotową uchwałę podniesiono dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczył naruszenia, art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie skarżącej i innym mieszkańcom gminy wstępu na posiedzenie komisji rady gminy - Komisji Oświaty, Wychowania, Zdrowia, Kultury, Sportu i Turystyki, która obradowała nad projektem uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia 30 listopada 2011 r. W drugim zarzucono organowi naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w R. mimo nieprzesłania do organizacji związkowej projektu uchwały, celem zaopiniowania jego założeń w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że – jak wskazano wyżej – do normatywnych wymogów prawidłowości uchwały intencyjnej ustawodawca zaliczył jedynie wymóg informacyjny oraz wymóg zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Z akt sprawy wynika, że organ należycie wypełnił zarówno wymóg poinformowania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły (szersze rozważania w tej kwestii przeprowadzono w związanej z niniejszą sprawą, sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 476/12), jak i wymóg zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Z materiałów dołączonych do akt sprawy wynika ponadto, że dzieciom zapewniono dalszą naukę w Szkole Podstawowej w Wińsku wraz z zapewnieniem dowozu dzieci do nowej szkoły przez Gminę. Na marginesie powyższych rozważań stwierdzić należy, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, by skarżącej oraz innym mieszkańcom Gminy uniemożliwiono wstęp na posiedzenia Komisji Rady Gminy, pracującej nad projektem uchwały. Wręcz przeciwnie, organ wykazał, że skarżąca uczestniczyła w posiedzeniach Komisji, zabierała w nich głos, składała pisma w sprawie, brała także udział w posiedzeniu Rady Gminy w dniu 30 listopada 2011 r., t.j. w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały. Skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodobniał, że było inaczej. W myśl drugiego zarzutu, ważność uchwały intencyjnej zależy od tego, czy opinii związkowej zostanie poddany projekt uchwały likwidacyjnej. Brak takiego zaopiniowania jest tożsamy z naruszeniem obowiązku wskazanego w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, co skutkuje nieważnością obu uchwał. Sąd w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska. W powoływanej już uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 stwierdzono m.in., że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Z powyższego wynika, że wypełnienie wymogu zasięgnięcia opinii organizacji związkowych w rozważanej sprawie będzie spełnione zarówno w wypadku konsultowania projektu aktu o zamiarze likwidacji placówki lub alternatywnie, aktu o likwidacji placówki. Wybór momentu czasowego związanego z tym postępowaniem przedstawiono zatem uznaniu organu samorządowego. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały likwidacyjnej mogłoby wiązać się z możliwością stwierdzenia nieważności uchwały intencyjnej tylko w przypadku uznania, że dopełnienie obowiązku przedstawienia organizacjom związkowym aktu do zaopiniowania aktualizuje się już na etapie zamiaru likwidacji placówki, a nie alternatywnie, również na etapie jej likwidacji. Inaczej mówiąc, do warunków prawidłowości uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie należy dopełnienie obowiązku przedstawienia projektu uchwały w tym przedmiocie do zaopiniowania organizacjom związkowym, gdyż warunek ten może być skutecznie spełniony także w kolejnym (likwidacyjnym) etapie postępowania. Oznacza to, że weryfikacja sposobu jego wykonywania, stosownie do opcji konsultacyjnej wybranej przez organ, związana będzie z kontrolą prawidłowości podjęcia uchwały intencyjnej lub likwidacyjnej i odnosi się tylko do przedmiotu objętego treścią kontrolowanej uchwały. W przypadku, gdy konsultacja związkowa związana była z uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły, to stwierdzone w tym zakresie uchybienia i nieprawidłowości mają znaczenie dla dalszego bytu tej uchwały, uniemożliwiając podjęcie uchwały o likwidacji placówki. Natomiast, w wypadku, gdy wskazana konsultacja dotyczyła uchwały likwidacyjnej, to stwierdzone w tym zakresie uchybienia wpływają tylko na byt tej uchwały i nie odnoszą się do uchwały intencyjnej. Inne rozumienie byłoby w tej sytuacji równoznaczne z rozszerzeniem kontroli prawidłowości podjęcia uchwały likwidacyjnej o takie wymogi, których spełnienie nie jest prawnie konieczne na etapie podejmowania uchwały intencyjnej. Na marginesie tylko należy wskazać, że postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., sygn. IV SA/Wr 209/12, Sąd odrzucił skargę wskazanej w niej grupy mieszkańców Gminy W. z powodu niewyczerpania procedury jej wniesienia. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji.