IV SA/Wr 213/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla decyzje I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. K. W. [...] roku złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Burmistrz Miasta i Gminy w B. w wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o załączoną do przedmiotowego wniosku dokumentację w tym m.in. deklarację o wysokości dochodów ustalił, iż gospodarstwo domowe wnioskodawcy, składające się z 1 osoby, osiąga dochody w wysokości [...] zł miesięcznie i wydał [...] roku decyzję na mocy której przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] roku do dnia [...] roku Od powyższej decyzji K. W. złożył odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego oraz podnosząc swą ciężką sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej. W uzasadnieniu podało, że dodatek mieszkaniowy w świetle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych należy rozumieć jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. Do stwierdzenia czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego, koniecznym jest ustalenie powierzchni normatywnej lokalu, określenie z ilu osób składa się gospodarstwo domowe wnioskodawcy ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy, obliczenie, w jakiej wysokości osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego osiągały dochód w minionych trzech miesiącach, oraz czy łączna wysokość tych dochodów i wymiar powierzchni normatywnej uprawnia do ubiegania się o przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą poniesione wydatki. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego w szczególności: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków, koszty poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (lub domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Odnosząc się do kwestii powierzchni normatywnej należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35m2 dla 1 osobowego gospodarstwa domowego. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, iż udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wyniosła [...] m2 a tym samym nie została przekroczona normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego. Dokonując obliczenia wysokości przysługującego dodatku mieszkaniowego, w oparciu o załączone przez wnioskodawcę dokumenty, ustalono, co następuje: 1. Kwota najniższej emerytury wynosi [...] zł, 2. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie została przekroczona, 3. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy, składające się z jednej osoby, osiągnęło za ostatni kwartał, w ujęciu miesięcznym, dochód w wysokości [...] zł co nie przekracza określonej w ustawie wysokości 175% kwoty najniższej emerytury (tj. kwoty 984,52 zł), 4. Miesięczne wydatki mieszkaniowe ponoszone przez wnioskodawcę wyniosły [...] zł i obliczone zostały poprzez dodatnie do wydatków mieszkaniowych przypadających na powierzchnie normatywną tj. [...] zł kwoty ryczałtu za ciepłą wodę ([...] zł), a. Ryczałt za brak gazu przewodowego w wysokości [...] zł obliczono mnożąc równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, (10 kWh x 0,397 zł/kWh = 3,97 zł), 5. Następnie na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto wydatki mieszkaniowe przypadające na powierzchnię normatywną w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków tj. [...] zł, 6. Obliczona zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowiąca różnicę między wydatkami tj. [...] zł a kwotą stanowiącą 15% dochodów gospodarstwa domowego tj. [...] zł. ([...] zł – [...] x [...] ) wyniosła [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powołał się na okoliczności podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga jest zasadna. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. nr P 4/05 stwierdził niezgodność art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją powyższego przepisu, upoważniającego do wydania rozporządzenia, powoduje także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny podał, że zakwestionowany przepis rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych mówi, że podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Jednoznaczny jest więc cel tej regulacji, którym jest zmniejszenie kwoty przyznawanych dodatków mieszkaniowych. Wielkość odjemnej w równaniu, którego wynik stanowi (co do zasady) kwotę dodatku, zmniejsza się o 10%. Należy zaznaczyć, że ograniczenie wysokości wydatków ma charakter generalny, tj. dotyczy wszystkich wydatków, niezależnie od rodzaju uprawnień do lokalu, charakteru prawnego tego lokalu (należący do zasobu mieszkaniowego gminy lub nie) oraz od rodzaju samych wydatków. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w art. 6 ust. 1. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, jest zatem niezgodny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności ze wskazanym przepisem. Pomijając tu kwestię, czy w ogóle, kiedy i w jakim zakresie ustawodawca może upoważnić do określenia w rozporządzeniu odstępstw od regulacji ustawowej, przyjąć należy, że - niezależnie od innych warunków - wynikać to powinno z jednoznacznej (a nie domniemanej) i szczegółowej treści przepisu ustawy. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami, a także nie powinno ich powtarzać. Tym samym § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwołuje się do pojęcia "wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Problem wysokości dodatku mieszkaniowego został uregulowany w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten nie posługuje się jednak pojęciem użytym w art. 9 ust. 1 pkt 1. Występują w nim natomiast dwa inaczej nazwane pojęcia, mianowicie: wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między tymi wydatkami. Sposób obliczania "wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego" określony jest w art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis odwołuje się z kolei do pojęcia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Gdy chodzi o pojęcie "wydatków poniesionych", to - w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - o ich wysokości nie decyduje wysokość rzeczywistych wydatkowanych kwot, gdyż wymieniony przepis nakazuje przyjąć, że odpowiadają one określonemu poziomowi dochodów gospodarstwa domowego, przy czym nazwa "gospodarstwo domowe" oznacza grupę osób wymienionych w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tak więc niezależnie od uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany, a wskutek tego wysoce niejasny (m.in. w związku z wadliwością zastosowanej terminologii), metody ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, można przyjąć, że możliwe jest ustalenie wysokości dodatku wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec tego rola przepisu przewidującego wydanie rozporządzenia (czyli art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) nie polega na uzupełnieniu regulacji ustawowej w określonym zakresie, ale na upoważnieniu Rady Ministrów do wprowadzenia odstępstw od regulacji ustawowej. W ten sposób rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych w samoistny sposób przedstawia odrębny od ustawowego rygoru określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Przepisy o charakterze wykonawczym precyzują treść norm ustawowych. Stanowi to oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa. Uznając zatem, iż doszło do naruszenia prawa materialnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie uznał za konieczne orzekanie w przedmiocie wykonalności uchylonej decyzji.