IV SA/Wr 215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia i innych należnych świadczeń finansowych za okres zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydana na podstawie art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. dalej ustawa ), którą po rozpatrzeniu odwołania po st. spocz. mł. asp. J. P. (dalej jako strona, skarżący, policjant), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy wypłaty uposażenia i innych świadczeń finansowych za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że Komendant Powiatowy Policji w J. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. zawiesił stronę w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy tj. od dnia [...] lipca 2015r. do dnia [...] października 2015r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych było wydane przez Prokuratora Rejonowego w K. postanowienie z dnia [...] lipca 2015r. o przedstawieniu zarzutów oraz oddania pod dozór policji i zawieszenie wykonywania zawodu tytułem środka zapobiegawczego wobec skarżącego. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2015r. okres zawieszenia uległ przedłużeniu do dnia zakończenia postępowania karnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o zwolnienie go ze służby w Policji w związku z orzeczeniem D. Rejonowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] marca 2017 r. uznającym go za trwale niezdolnego do służby w Policji. Wobec tego Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2016r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt w zw. z art. 43 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 3 ustawy. Następnie skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2017r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę należnych świadczeń finansowych za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] lipca 2015r. do [...] lipca 2016r. Na potwierdzenie swojego żądania złożył wyrok Sądu Okręgowego w J. z dnia [...] października 2017r., uniewinniający go. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...] odmówił stronie wypłaty wnioskowanych świadczeń. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie wykładni tego przepisu przy uwzględnieniu brzmienia art. 125 ust. 2 ustawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że art. 124 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawomocny wyrok uniewinniający funkcjonariusza zapadł po zwolnieniu go ze służby, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że sam fakt wydania takiego wyroku stanowi podstawę do otrzymania wskazanych świadczeń. Według skarżącego, na dezaprobatę zasługuje także stwierdzenie przez organ I instancji, że uwzględniając ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wypłata należnych świadczeń mogłaby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby wyrok uniewinniający zapadł wobec wymienionego w okresie jego pozostawania w służbie, a w tym przypadku takie okoliczności nie występują. Strona wskazała, że powoływanie się na powyższe wyroki jest błędne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia, determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawiania policjanta w tym czasie w służbie. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu podał, że podstawę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowił art. 39 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych skutkowało zawieszeniem - od najbliższego terminu płatności - 50% ostatnio należnego ostatnio należnego uposażenia. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, zdaniem organu orzekającego, wykładnia art. 124 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Powołany przepis gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych policjantowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, otrzyma on zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, pod warunkiem, że w postępowaniach tych nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Dla zastosowania dyspozycji tego przepisu konieczne jest, by przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia ziściły się łącznie w czasie, gdy policjant wciąż pozostaje w służbie, bowiem w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza z Policji w okresie jego zawieszenia w czynnościach służbowych, decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia, poprzez wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, co udaremnia możliwość stosowania tej normy prawnej, który to skutek zaś nie występuje w przypadku policjanta tymczasowo aresztowanego, o którym mowa w art. 125 ustawy. Organ odwoławczy powołał przepis § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. nr 120 poz. 1029 ze zm.) wskazując, że wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Rozporządzenie to jest wypełnieniem delegacji ustawowej zawartej w art. 39 ust. 4 ustawy, w myśl którego minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia, tryb zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, uwzględniając organy uprawnione do zawieszania policjanta w czynnościach służbowych, tryb zaskarżania decyzji o zawieszeniu oraz przypadki uchylania lub wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych przed ukończeniem postępowania karnego. Przepis ten wprost wskazuje, że wolą ustawodawcy było wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w sytuacji zwolnienia go ze służby przed ukończeniem postępowania karnego lub dyscyplinarnego, czego wyrazem jest przywołany § 6 pkt. 3 ww. rozporządzenia. W związku z tym wskazano, że jeśli do czasu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie ustąpią przyczyny zawieszenia go w czynnościach służbowych, brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, choćby po zakończeniu prowadzonych postępowań (karnego lub dyscyplinarnego) będących podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, nie został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Podkreślono, że art. 125 ust. 2 ustawy zawiera dodatkową przesłankę, która obliguje właściwy organ do przyznania zainteresowanemu zawieszonej części uposażenia nawet w sytuacji, gdy umorzenie postępowania karnego będące przyczyną tymczasowego aresztowania lub uniewinnienie prawomocnym wyrokiem sądu, miało miejsce po zwolnieniu policjanta ze służby. Przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że w razie umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia, wprowadzone w okresie zawieszenia, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby. Jedyne odstępstwo od tej zasady przewiduje w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 125 ust. 3, a więc w przypadku, gdy postępowanie karne umorzono z powodu przedawnienia lub amnestii, a także w razie warunkowego umorzenia postępowania karnego. Przepis art. 124 ust. 2 takiej szczególnej regulacji nie zawiera, co przemawia za przyjęciem, że nawet w sytuacji, gdy policjant - zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się postępowaniem karnym lub dyscyplinarnym - nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, lecz stosowne orzeczenie uniewinniające lub umarzające postępowanie zostało wydane po zwolnieniu policjanta ze służby, brak jest podstaw do przyznania zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami. Stanowisko takie zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że przepis art. 124 ust. 2 ustawy gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych policjantowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, otrzyma on zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, pod warunkiem, że w postępowaniach tych nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Dla zastosowania dyspozycji tego przepisu konieczne jest, by przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia ziściły się kumulatywnie w czasie, gdy policjant wciąż pozostaje w służbie, bowiem w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza Policji w okresie jego zawieszenia w czynnościach służbowych, decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia, poprzez wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, co udaremnia możliwość stosowania tej normy prawnej, który to skutek zaś nie występuje w przypadku policjanta tymczasowo aresztowanego, o którym mowa w art. 125 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, analiza treści powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stosowania art. 124 ust. 2 ustawy, gdyż do czasu zwolnienia skarżącego ze służby, nie ustąpiła przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa, tj.: 1. przepisów art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia w sposób należyty postępowania dowodowego, nie odniesienie się do powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, 2. art. 138 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie granic uznania administracyjnego, odstąpienie od ponownego rozpatrzenia sprawy i nie wyjaśnienie stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, 3. art. 124 ust. 2 ustawy poprzez brak spełnienia przesłanki w nim określonej bowiem skarżący został prawomocnie uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu czynu, przy czym postępowanie dyscyplinarne w stosunku do skarżącego nigdy się nie toczyło. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 93/15 oraz z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3232/14. W związku z tym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją istotne różnice dotyczące wykładni i interpretacji przepisu art. 124 ust. 2 ustawy, w sytuacji gdy funkcjonariusz nie pozostaje już w stosunku służbowym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga jest zasadna. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, ze zm. dalej skrót ustawa), a przede wszystkim art.124 ust. 2 ustawy. Stosownie do powołanego art.124 ust. 2 ustawy po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w myśl art. 124 ust. 2 ustawy policjant, któremu na skutek zawieszenia w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego, zawieszono 50% należnego uposażenia, w sytuacji, gdy wyrok uniewinniający zapadł po zwolnieniu policjanta ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy), otrzymuje, bądź nie, zawieszoną część uposażenia. Art. 124 ust. 2 ustawy stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Zasadne przyjęcie jest, że powyższy przepis ma charakter gwarancyjny. Omówiony przepis gwarantuje bowiem policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego będącego przyczyną zawieszenia, otrzymanie zawieszonej części uposażenia jedynie pod warunkiem, że w tych postępowaniach nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że w przypadku, gdy policjant został skazany lub wydalony ze służby, traci uprawnienie do jakiegokolwiek wyrównania. Organy orzekające w sprawie dokonały interpretacji art. 124 ust. 2 ustawy w zakresie uprawnienia policjanta do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia opierając się na wykładni systemowej. Odwołanie się do art. 125 ust. 2 ustawy, odnoszącego się do sytuacji prawnej policjantów tymczasowo aresztowanych i wskazując na zakres zastosowania tego przepisu organy przyjęły, że warunkiem otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia jest zakończenie wskazanych postępowań i wydanie określonych orzeczeń wyłącznie w czasie pozostawania policjanta w służbie. W zasadzie organy orzekające uzależniły uprawnienie policjanta do zawieszonej części uposażenia od tego, kiedy zapadł wyrok uniewinniający, w sytuacji, gdy policjant nie ma wpływu zarówno na to, że zostanie ze służby zwolniony przed wydaniem tego rodzaju wyroku z uwagi na stan zdrowia (art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy), jak i na termin wydania takiego wyroku. W ocenie Sądu, dokonana przez organy orzekające wykładnia art. 124 ust. 2 ustawy jest błędna. Wykładnia ta opiera się bowiem na wprowadzeniu dodatkowej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę, przesłanki skutkującej pozbawieniem policjanta uprawnienia określonego przez ustawę, przede wszystkim jednak nie uwzględnia celu i funkcji regulacji zawartej w tym przepisie. Jak wyżej wskazano, jest nim gwarancja otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia pod warunkiem, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zostanie on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie. W sytuacji, gdyby ustawodawca warunkował otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia od pozostawania w służbie, niewątpliwie w omawianym przepisie, z uwagi na jego cel i funkcję, zamieściłby tego rodzaju przesłankę. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1437/14 i pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniach decyzji organów orzekających nie można podzielić. Przyjęcie bowiem je za prawidłowe skutkowałoby uznaniem, że skarżący, który został zawieszony w czynnościach służbowych, a następnie pełnił służbę przez dany okres i został z niej zwolniony z uwagi na stan zdrowia, traciłby uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia. Powodem utraty zawieszonej części uposażenia jest to, że wyrok sądu uniewinniający go od popełnienia zarzucanego czynu został wydany po zwolnieniu skarżącego ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Takiemu stanowisku przeczy treść art. 124 ust. 2 ustawy, który nie uzależnia uprawnienia do otrzymania zawieszonej części uposażenia od tego czy dana osoba pozostaje nadal w służbie. Z tej racji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.