IV SA/Wr 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. w sprawie ze skargi A. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 11, art. 9 i art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Cz. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. R. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. R. przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, tj.: K. Cz., M. Cz. i K. Cz. Od tej decyzji odwołanie wniósł A. Cz. - dłużnik alimentacyjny. Jak dalej podał organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 r. nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Kodeksowa definicja strony opiera się na konstrukcji interesu lub obowiązku prawnego. Legitymujący daną osobę do bycia stroną interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym, zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek, jak i z urzędu, bądź na wniosek innej osoby. Innymi słowy, nie wystarczy wnieść podania, aby uruchomić postępowanie administracyjne albo żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym (na przykład poprzez wniesienie odwołania) - aby zostać stroną tego postępowania. Musi jeszcze obiektywnie istnieć regulowany jednoznacznie przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek żądającego udziału w tym postępowaniu. Takie rozumienie pojęcia strony jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i literaturze. Tytułem przykładów można powołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, LEX nr 54528, czy z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, LEX nr 54725), oraz - z literatury - komentarz J. Borkowskiego do art. 28 k.p.a. (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 215 i nast.). Oznacza to, że na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stroną - poza niewątpliwie osobą uprawnioną - może być tylko ten, kto posiada, chronione w płaszczyźnie prawnej, uprawnienie do żądania przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego bądź, chroniony prawnie, obowiązek związany z udzielonym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego. Brak takiego umocowania czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. W świetle analizowanej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego A.Cz. nie jest osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, są nim jego dzieci. Osoba uprawniona bowiem, to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. A.Cz. jest osobą zobowiązaną do świadczenia alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych (dzieci), na podstawie tytułu wykonawczego, wobec którego egzekucja jest bezskuteczna. Jest więc dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w postępowaniu prowadzonym w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 27 wyżej powołanej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Powstaje więc zagadnienie, czy dla dłużnika alimentacyjnego, z przepisów ustawy regulującej przyznawanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wynika jakiś interes lub obowiązek chroniony prawnie, w postępowaniu dotyczącym świadczeń alimentacyjnych dla osób uprawnionych (jego dzieci). Świadczenie alimentacyjne oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnych alimentów, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. W wypadku przyznania i wypłacenia osobom uprawnionym przez organ właściwy wierzyciela zaliczki alimentacyjnej, mamy więc do czynienia z sytuacją spłaty wierzyciela przez osobę trzecią, o której mowa w art. 518 k.c. Zgodnie z tym przepisem, osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli to przewidują przepisy szczególne (art. 518 § 1 pkt 4 k.c.). Oznacza to, że w wypadku przyznania decyzją z dnia [...] świadczenia alimentacyjnego dla osób uprawnionych, mamy do czynienia ze spłaceniem zobowiązania za dłużnika A. Cz. przez Gminę N. R. Niemniej nie mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją zwolnienia dłużnika od obowiązku spłaty wierzytelności, do wysokości przyznanego świadczenia alimentacyjnego i z uzyskaniem przez dłużnika A. Cz. uprawnienia prawnie chronionego w postaci zwolnienia z długu. W rozpatrywanej sprawie nie można także mówić o powstaniu po stronie odwołującego się, jako dłużnika alimentacyjnego, w związku z decyzją z dnia [...] przyznającą dla jego dzieci świadczenia alimentacyjnego, nowego obowiązku prawnie chronionego. Obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu należności, w wysokości świadczeń wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej nie rodzi bowiem nowego zobowiązania po stronie dłużnika, ani nie zwiększa istniejącego zobowiązania, nadal jest to kwota określona przez wielkość zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. I tak, zgodnie z art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego stanowi podstawę przekazywania przez komornika sądowego organowi właściwemu wierzyciela kwot wyegzekwowanych od dłużnika pozostałych po zaspokojeniu świadczeń alimentacyjnych. Komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Z powyższego rozwiązania wynika, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego zwracane jest z kwot wyegzekwowanych od dłużnika alimentów, w ramach należnego zobowiązania świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie wcześniejszego tytułu wykonawczego. Wskazuje to, że w ramach postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończonego decyzją przyznającą to świadczenie, nie powstaje dla odwołującego się, jako dłużnika alimentacyjnego, nowy obowiązek prawny, w postaci zwrotu "dodatkowych należności" (nowe zobowiązanie). Po stronie A.Cz. nie istnieje więc, regulowany jednoznacznie przepisami rozpatrywanej ustawy, interes prawny lub obowiązek dający mu prawo do udziału w postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla jego dzieci. Odwołujący się nie jest więc stroną w tym postępowaniu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 300/07. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. Cz. W skardze wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, iż powinien być uznany za stronę postępowania, ponieważ dotyczy ono jego interesów prawnych i obowiązków, gdyż następstwem decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być zobowiązanie go do zwrotu wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami. Według skarżącego, świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci nie powinny zostać przyznane, gdyż regularnie wpłaca do komornika alimenty, w kwocie ustalonej wyrokiem sądowym, tj. po 600 zł miesięcznie oraz dodatkowo koszty postępowania egzekucyjnego w kwocie 60 zł. Prowadzona przeciwko niemu egzekucja świadczeń alimentacyjnych nie jest obecnie bezskuteczna, gdyż alimenty na rzecz dzieci płaci na bieżąco, w pełnej kwocie. Częściowa bezskuteczność egzekucji, jaką wykazuje komornik, jest wynikiem tego, że płacone alimenty były zaliczane przez komornika w części na rzecz byłej żony. W sytuacji zatem, kiedy regularnie płaci alimenty skarżący uważa, że ma interes prawny w tym, aby jako strona postępowania wykazywać, że egzekucja nie jest bezskuteczna, oraz że MOPS w W. nie powinien przyznawać świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci. Skarżący nie zgodził się też z tym, że jakoby w ramach postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie powstaje dla niego, jako dłużnika alimentacyjnego, nowy obowiązek prawny, w postaci zwrotu "dodatkowych należności", wobec czego nie powinien być stroną postępowania. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest zobowiązany, jako dłużnik, do zwrotu wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tego rodzaju unormowanie, zdaniem skarżącego powoduje, że po jego stronie powstaje nowy obowiązek prawny, wykraczający poza jego obowiązek alimentacyjny. Ponadto uważa, że jest tym samym narażony na konieczność zapłaty odsetek od wypłacanych z funduszu świadczeń, mimo tego, iż nie ma wpływu na termin przekazywania przez MOPS świadczeń na rzecz dzieci, ani też na termin przekazywania przez komornika do MOPS-u wpłacanych przez niego alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd pragnie podkreślić, że w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 300/07 (publ. CBOSA), na który zresztą powołuje się również organ odwoławczy, podjęty na gruncie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.), a aktualny również na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. przepisów powołanej wyżej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy dłużnik alimentacyjny zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego legitymuje się chronionym w płaszczyźnie normatywnej interesem prawnym lub obowiązkiem skonkretyzowanym w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Na podstawie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w postępowaniu w sprawie o przyznanie tego rodzaju świadczenia, stroną - poza niewątpliwie osobą uprawnioną - może być tylko ten, kto posiada, chronione w płaszczyźnie prawnej, uprawnienie do żądania przyznania świadczenia bądź, chroniony prawnie, obowiązek związany z udzieloną zaliczką. "Brak takiego umocowania czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony". Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w świetle postanowień stanowiącej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia ustawy, skarżący nie jest osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, lecz są nimi jego dzieci. Osoba uprawniona jest to bowiem osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11). Skarżący natomiast jest osobą zobowiązaną do świadczenia alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych, na podstawie tytułu wykonawczego, wobec którego egzekucja jest bezskuteczna. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie świadczenia alimentacyjnego skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym. Na tle powyższego powstaje kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie prawne, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z przepisów ustawy regulującej przyznawanie świadczenia alimentacyjnego, dla dłużnika alimentacyjnego wynika jakiś interes lub obowiązek chroniony prawnie w postępowaniu dotyczącym świadczenia dla osoby uprawnionej. Zasady, na jakich Państwo udziela ustawowego wsparcia osobom, które pomimo zasądzenia im alimentów nie są w stanie podołać własnej trudnej sytuacji życiowej zostały zawarte w preambule do omawianej ustawy. Wskazano tam, iż nie jest obowiązkiem organów władzy publicznej wyręczanie członków rodziny z ich cywilnych obowiązków względem krewnych, małżonka, powinowatych. W pierwszej kolejności bowiem to sami członkowie rodziny, obciążeni ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym, mają czynić wszelkie najdalej posunięte i wymagające rozsądnej ludzkiej zaradności zabiegi dla dostarczenia uprawnionym potrzebnych środków utrzymania (art. 128 oraz 135 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – Dz. U. 1964 r. nr 9, poz. 59 ze zm.). Logiczną konsekwencją tak określonego obowiązku jest konstrukcja art. 27 ustawy, nakładająca na osobę zobowiązaną do alimentacji obowiązek zwrotu świadczeń wypłaconych uprawnionemu z zasobów funduszu alimentacyjnego. W wypadku przyznania i wypłacenia osobie uprawnionej przez organ właściwy wierzyciela świadczenia alimentacyjnego mamy więc do czynienia z sytuacją spłaty wierzyciela przez osobę trzecią, o której mowa w art. 518 k.c. Zgodnie z tym przepisem osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli to przewidują przepisy szczególne (art. 518 § 1 pkt 4 k.c). W sytuacji przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, mamy zatem do czynienia ze spłaceniem części zobowiązania za dłużnika przez gminę. Nie prowadzi to, jednak do zwolnienia dłużnika od obowiązku spłaty wierzytelności w stosownym zakresie i od uzyskania przez dłużnika uprawnienia prawnie chronionego w postaci zwolnienia z części długu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Wskazuje to, na obowiązek dłużnika alimentacyjnego do uregulowania należności z tytułu zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Skarżący nie jest więc wolny od tej części długu (zasądzonego świadczenia alimentacyjnego), do wysokości przyznanych świadczeń. Nadal jest bowiem zobowiązany do spłaty całej zasądzonej kwoty świadczeń alimentacyjnych wraz z odsetkami, ustalonych na podstawie tytułu wykonawczego. Niemniej jednak, obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu należności, w wysokości wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń, powiększonej o kwotę ustawowych odsetek, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, nie rodzi nowego zobowiązania po stronie dłużnika i nie powoduje w ten sposób, że dłużnik staje się stroną w postępowaniu dotyczącym przyznania zaliczki. Takie stanowisko wynika jednoznacznie z postanowień art. 27 ust. 9 ustawy, który stanowi, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Przekazanie, o którym mowa w ust. 9, następuje na podstawie decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego (ust. 10 art. 27). Wobec tego co powiedziano, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.