IV SA/Wr 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta W. – Kierownika IV Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., przyznającą E. A. zasiłek okresowy w wysokości 246 zł miesięcznie, w okresie od 1 stycznia 2010 do 28 lutego 2010 r. W dniu 5 stycznia 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynął wniosek E. A. o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, opłaty mieszkaniowe, gazu, energii elektrycznej, telefonu oraz na zakup obuwia. W uzasadnieniu wnioskodawca poinformował, że jest osobą bezrobotną. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2010 r. ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jedynym dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 230,06 zł, przyznany na okres od listopada 2009 r. do końca kwietnia 2010 r. Ustalono również, że E. A. jest osobą bezrobotną. Zarejestrowany jest w PUP bez prawa do zasiłku - intensywnie poszukuje pracy, włącznie z możliwością udziału w pracach społecznie użytecznych. W wyniku tych ustaleń, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r. przyznał E. A. zasiłek okresowy, w wysokości 246,00 zł miesięcznie, na okres stycznia i lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznana pomoc winna być przeznaczona na dofinansowanie zakupu żywności, obuwia, opłat mieszkaniowych, energii, gazu i telefonu. W odwołaniu od tej decyzji E. A. podniósł, że jego zdaniem, organ pierwszej instancji bezpodstawnie policzył jako dochód dodatek mieszkaniowy, który to dodatek -według argumentacji Odwołującego się - stanowi ulgę mieszkaniową, a nie jest dochodem. W zakończeniu odwołania zażądał wskazania przepisu stanowiącego, iż dodatek mieszkaniowy stanowi dochód osoby, której został on przyznany. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w myśl przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy - prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej jeśli jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 w tym m.in. bezrobocia, ubóstwa, długotrwałej choroby. Zdaniem organu, wskazane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zostało ustalone w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Artykuł 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, może być przyznany zasiłek okresowy. Zasiłek ten przysługuje w szczególności w przypadku osoby bezrobotnej. Wysokość zasiłku ustala się w wysokości różnicy między wysokością kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a rzeczywistym dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie oraz niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Jak wynika z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, a w szczególności z treści wywiadu środowiskowego z dnia 5 stycznia 2010 r. E. A. nie posiada innego dochodu poza dodatkiem mieszkaniowym, w kwocie 230,06 zł, udzielonym na okres od listopada 2009 r. do końca kwietnia 2010 r, dlatego organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r., przyznał Wnioskodawcy zasiłek okresowy w kwocie 246 zł. Wysokość zasiłku obliczono odejmując od kwoty kryterium dochodowego (477 zł) dochód z dodatku mieszkaniowego (230,06 zł). Zdaniem organu II instancji, nie trafny był podniesiony w odwołaniu zarzut, iż błędnie obliczono wysokość zasiłku, bowiem w przekonaniu E. A. dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis art. 8 ust. 3 ustawy stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W art. 8 ust. 4 wymienione są enumeratywnie świadczenia, których nie wlicza się do przychodu. Przepis ten nie przewiduje jednak, aby dodatek mieszkaniowy podlegał wyłączeniu z przychodu. W tej sytuacji bezspornym jest, iż dodatek mieszkaniowy stanowi przychód osoby, której został przyznany, o kwotę tego dodatku obniża się bowiem opłaty, które lokator zobowiązany jest uiszczać na rzecz zarządcy nieruchomości. Dodatek mieszkaniowy jest zatem przychodem, a tym samym dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2010 r.. W ocenie skarżącego zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obowiązkowym, które winno być wypłacane w pełnej wysokości. Skarżący podniósł, że błędnie obliczono wysokość zasiłku, bowiem w jego przekonaniu dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 20 maja 2010 r. skarżący podkreślił, że dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy państwa dla osób, które nie są w stanie pokryć kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, a więc jest to ulga mieszkaniowa i dlatego nie jest on jego przychodem i nie należy go wliczać do dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo dokonały wykładni prawa materialnego, tj. przepisów art. 38 ust. 1 i ust. 2 o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej w przepisie art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten akcentuje zatem, jako fundamentalną dla pomocy społecznej, wyrażoną we Wstępie do Konstytucji RP, zasadę pomocniczości (subsydiarności), zgodnie, z którą "(...) to co jednostka i grupy społeczne oddolnie powołane mogą zrealizować własnymi siłami i z własnej woli tego nie powinny odbierać struktury wyższego rzędu - państwo lub organizacje" ( J. Auleytner, Polityka społeczna. Teoria a praktyka, Warszawa 1997 r., s. 172). Tak więc uruchomienie rozwiązań z zakresu pomocy społecznej staje się możliwe dopiero wówczas, gdy jednostka lub rodzina doświadczone trudną sytuacją życiową nie są w stanie pokonać jej, korzystając z własnych środków, możliwości i uprawnień. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Termin ten nie ma jednak praktycznego znaczenia, nie wskazuje bowiem zakresu owej niezbędności, która może obejmować tylko środki minimum biologicznej egzystencji człowieka, a może oznaczać zaspokojenie także różnorodnych potrzeb społecznych. W ocenie Sądu celowe wydaje się interpretowanie tego terminu w drugim rozumieniu pojęcia niezbędności potrzeb życiowych, jako bardziej odpowiadającemu duchowi ustawy i przyjętym w międzynarodowym standardom w tym zakresie. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono, zatem zasady indywidualizacji i fakultywności świadczeń z pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, iż wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, zaś posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega, więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pełnej kontroli podlega także sposób interpretowania przez organ - występujących w tekście normatywnym - pojęć nieostrych, a w analizowanym tu przypadku, zwłaszcza pojęcia "możliwości pomocy społecznej". Z treści zaskarżonej decyzji wynikają przesłanki przyznania świadczenia skarżącemu w określonej wysokości. Organy orzekające nie naruszyły zatem postanowień art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym zakresie Sąd stwierdza, że żądania skargi są niezasadne. Organ odwoławczy bardzo wnikliwie rozpatrzył zarzuty odwołania wykazując ich bezzasadność w bardzo obszernych motywach zaskarżonej decyzji. Tak więc nie można w żaden sposób uznać, iż wydane w sprawie decyzje są dowolne. Wprost przeciwnie zostały w sposób przekonujący oraz wyczerpujący wyjaśnione przesłanki ich podjęcia, co sprawia, iż skarga oraz jej argumentacja jawią się jako bezzasadne. W niniejszym sprawie nie było sporne, że E. A. z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego i wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku okresowego i świadczenie takie zostało mu przyznane. Kwotę zasiłku ustalono w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem podopiecznego (art. 38 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się: jednorazowego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 40, poz. 229). Należy spostrzec, że katalog wyłączeń od dochodu zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty oraz że dodatki mieszkaniowe nie zostały w nim uwzględniony. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego mającej wykazać, że dodatek mieszkaniowy nie jest jego przychodem. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "przychód", w związku z czym w tej sytuacji można posłużyć się w tym zakresie konstrukcją przyjętą na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy przychodami są otrzymane lub pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń. Przez przychód należy więc rozumieć przypływ aktywów danego podmiotu lub zmniejszenie jego zobowiązań. Dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. To, że pomoc tego rodzaju nie jest bezpośrednio przekazywana do rąk osoby uprawnionej do dodatku nie oznacza, że nie powoduje ona zmniejszenia zobowiązań tej osoby w zakresie opłat mieszkaniowych. W ocenie Sądu na podkreślenie zasługuje to, że dodatki mieszkaniowe zostały wymienione w katalogu zwolnień przedmiotowych od podatku dochodowego (art. 21 ust. 1 pkt 97 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Świadczy to o tym, że w rozumieniu tych przepisów dodatki mieszkaniowe są dochodem, jednak wolnym od podatku dochodowego. Ponadto za przychody z innych źródeł, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uważa się m. in. dotacje, dopłaty i inne nieodpłatne świadczenia nienależące do przychodów określonych w art. 12-14 i 17 (art. 20 ust. 1). Mając na uwadze powyższe, brak było podstaw prawnych do nieuwzględnienia otrzymywanego przez skarżącego dodatku mieszkaniowego przy ustalaniu jego dochodu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).