IV SA/Wr 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2024 r., nr 010070/680/3167678/2023 w przedmiocie częściowego uchylenia decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 29 XI 2024 r. (010070/680/3167678/2023) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "PrZUS") - po rozpatrzeniu odwołania O. P. (dalej "skarżąca") od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 19 I 2024 r. (postępowanie 391441633) uchylającej prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na dziecko K. P. za okres od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy odmówił świadczenia wychowawczego za okres od 1 VI 2023 r. do 29 II 2024 r. oraz przyznał to świadczenie na okres od 1 III do 31 V 2024 r. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 9 III 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko na okres świadczeniowy 2023/2024, tj. od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Informacją z 14 III 2023 r. zawiadomiono skarżącą o prawie do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Decyzją z dnia 19 I 2024 r. (postępowanie 391441633) ZUS uchylił prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Wyjaśniono przy tym, że na podstawie rejestru Straży Granicznej ustalono, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z rejestracją w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Podniosła, że w dniu 25 III 2022 r. wyjechała na L., jednak w tym samym dniu wróciła i odmówiła ochrony tymczasowej na L. PrZUS decyzją z 29 XI 2024 r. (010070/680/3167678/2023) uchylił zakwestionowaną odwołaniem decyzję ZUS jednocześnie odmawiając skarżącej świadczenia wychowawczego za okres od 1 VI 2023 r. do 29 II 2024 r. oraz przyznając jej to świadczenie na okres od 1 III do 31 V 2024 r.. Wyjaśnił, że według rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej legalny pobyt skarżącej w Polsce przypadał w okresie od 15 III 2022 r. do 28 I 2023 r. oraz od 19 II 2024 r. do 30 IX 2025 r. Natomiast okres legalnego pobytu córki przypadał od 15 III 2022 r. do 28 I 2023 r. oraz od 7 III 2024 r. do 30 IX 2025 r. W konsekwencji w okresie świadczeniowym 2023/2024 należało przyznać skarżącej świadczenie jedynie za okres od 1 III do 31 V 2024 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji podnosząc, że przybyła wraz z córką do Polski w dniu 15 III 2022 r., zaś w dniu 23 III 2022 r. złożyła wniosek o udzielenie ochrony na L., co też nastąpiło w dniu 27 V 2022 r. i trwało do 5 III 2023 r. od tego czasu skarżąca wraz z córką korzystają z ochrony czasowej w Polsce na podstawie PESEL U. Organy pominęły tę okoliczność i niezasadnie stwierdziły brak podstaw do świadczenia wychowawczego we wskazanym w decyzji okresie. Do skargi załączono: zaświadczenie od Służb Migracyjnych L. z 30 IV 2024 r., zaświadczenia z 11 XII 2024 r. z rejestru PESEL oraz pismo Zarządu ds. Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej z 28 VIII 2024 r. W odpowiedzi na skargę PrZUS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podkreślił, że o legalności pobytu cudzoziemca w Polsce decyduje wpis do rejestru Straży Granicznej. W dniu 28 I 2023 r. weszły w życie przepisy wskazujące, że w przypadku uzyskania przez obywatela Ukrainy ochrony czasowej w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, nie przyznaje się takiej ochrony w Polsce, co oznacza brak legalnego pobytu w Polsce. Z uwagi na pobyt skarżącej na L. i rejestrację dnia 5 III 2022 r. w tamtejszym systemie zabezpieczenia, skarżąca utraciła status U. w Polsce. Rezygnacja zaś z ochrony prawnej na L. w dniu 4 III 2023 r. nie skutkowała automatycznym uzyskaniem ochrony w Polsce. Skarżąca uzyskała status U. dopiero w dniu 19 II 2024 r. Skarżąca, pouczona m.in. o treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "ppsa", nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie wychowawcze przysługuje ex lege osobie, która wystąpiła ze stosownym wnioskiem i spełnia ustawowe przesłanki. Jak bowiem wynika z art. 13a ust. 1 ustawy z 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) – dalej jako "UoPWD", przyznanie świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Organ jedynie, na zasadzie art. 13a ust. 2 UoPWD, informuje wnioskodawcę o przysługującym mu prawie do świadczenia wychowawczego. W przypadku zaś ustalenia przez organ, że ustawowe przesłanki nie zostały spełnione i świadczenie nie należy się w ogóle lub też nie należy się w całym okresie świadczeniowym albo nie należy się w pełnej wysokości, wówczas wydawana jest decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, ewentualnie w przedmiocie zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia oraz – w sytuacji braku dobrowolnego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego – także decyzja w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia (zob. art. 13a ust. 4, art. 25 oraz art. 27 UoPWD). Już tylko z powyższego wynika, że organy ZUS nie wydają decyzji "przyznającej" świadczenie wychowawcze. Tego rodzaju decyzja nie jest przewidziana w przepisach UoPWD i dotyczy to orzeczeń wydawanych zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji. Jeśli więc PrZUS w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że uchylenie prawa skarżącej do świadczenia nie powinno obejmować całego okresu świadczeniowego 2023/2024, to zobligowany był uchylić decyzję ZUS i wyznaczyć prawidłowy okres, w którym prawo do świadczenia podlegało uchyleniu. Zamieszczanie w decyzji odwoławczej dodatkowego rozstrzygnięcia w przedmiocie "przyznania" świadczenia za pozostały okres naruszało istotnie art. 13a ust. 1 i 4 UoPWD. Odnosząc się do aspektów dowodowych sprawy, których dotyczy istota skargi, podkreślić należy, że kluczowa jest tu kwestia ustalenia prawa strony do świadczenia wychowawczego w konkretnym (zawnioskowanym) okresie świadczeniowym. Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.) – dalej jako "ustawa pomocowa", prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko przysługuje obywatelowi Ukrainy, pod warunkiem uznawania jego pobytu na terenie Polski za legalny. Formalnym potwierdzeniem legalności pobytu są zapisy w rejestrze obywateli Ukrainy prowadzonym przez Straż Graniczną (potwierdzające okoliczność wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy) oraz rejestrze PESEL (gdzie oznacza się statusem UKR osoby, którym nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy pomocowej). Wynika to z regulacji art. 3 ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191, ze zm.). Z kolei obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w ust. 1, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Powyższe rejestry stanowić powinny zasadniczy punkt odniesienia dla organów administracji, w tym także ZUS i PrZUS, do oceny uprawnienia strony do legalnego pobytu, od którego zależy przyznanie świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym świadczenia wychowawczego. W świetle art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do m.in. świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru obywateli Ukrainy prowadzonego przez Straż Graniczną i rejestru PESEL. Sąd podkreśla, że przepis art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej nie wyłącza ani nie ogranicza określonych w kpa zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Tylko pod takim warunkiem stworzone zostaną podstawy do realizacji określonej w art. 7 kpa zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżoną decyzję PrZUS, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję ZUS uznać należy co najmniej za przedwczesne. Organy wydały bowiem powyższe decyzje opierając się wyłącznie na danych ujawnionych w rejestrze Straży Granicznej, pomijając w swej ocenie inne dowody. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, zdaniem PrZUS, skoro w rejestrze Straży Granicznej nie ma potwierdzonego legalnego pobytu skarżącej wraz z córką w okresie od 1 II 2023 r. do 6 III 2024 r., oznacza to, że w okresie świadczeniowym 2023/2024 świadczenie nie przysługiwało od 1 VI 2023 r. do 29 II 2024 r. Organy pominęły jednak w swej ocenie inne dowody w sprawie, które wskazywały na okoliczność przeciwną. Przede wszystkim z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w rejestrze PESEL skarżąca jak i jej córka figurują jako osoby posiadające nieprzerwanie status U. od 25 III 2022 r., a więc jako osoby przebywające legalnie na terenie Polski. Już tylko z tego względu, brak było podstaw do bezkrytycznego przyjęcia danych wynikających z rejestru Straży Granicznej. Faktem jest, co potwierdza skarżąca, że od 27 V 2022 r. objęta była ona ochroną czasową na L. Według zaś obowiązującego od 28 I 2023 r. przepisu z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy pomocowej, korzystanie przez obywatela Ukrainy z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych prowadzonych na terytorium Ukrainy wyklucza legalność pobytu na terenie Polski. Z materiału dowodowego wynika jednak, że ochrona czasowa na terenie L. ustała z dniem 4 III 2023 r., co potwierdza złożony do akt administracyjnych dokument z 30 IV 2024 r. Jakkolwiek jest to dokument wystawiony przez organ L., sporządzony w języku [...] i [...], jednak ZUS i PrZUS nawet nie skorzystały z możliwości wezwania skarżącej do przedłożenia tłumaczenia tego dokumentu na język polski. Zgodzić trzeba się z PrZUS, że samo zakończenie ochrony czasowej na L. nie oznaczało automatycznego przywrócenia skarżącej legalności pobytu w Polsce. Skarżąca w celu przywrócenia statusu U. musi wystąpić ze stosownym wnioskiem, jednak w toku postępowania administracyjnego nie podjęto próby ustalenia, kiedy taki wniosek został złożony do rejestru PESEL. Dopiero w odpowiedzi na skargę PrZUS oświadczył, że skarżąca uzyskała status U. w Urzędzie Gminy Krotoszyn w dniu 19 II 2024 r. Nie wyjaśniono jednak, z jakiego dokumentu PrZUS wyprowadził taki wniosek. Znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki z bazy PESEL informują jedynie o posiadaniu przez skarżącą i jej córkę statusu U. od 25 III 2022 r. Znajdują się tam też pisma Burmistrza Krotoszyna z 9 IX 2024 r., z których wynika tylko, że w dniu 9 IX 2024 r. usunięto niezgodność w rejestrze PESEL dotyczącą daty wjazdu skarżącej i jej córki na teren Polski, poprzez wprowadzenie prawidłowej daty 25 III 2022 r. W sytuacji sprzeczności i nieścisłości w materiale dowodowym, w tym pomiędzy rejestrem Straży Granicznej a rejestrem PESEL, ZUS powinien kontynuować postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczalnych dowodów, celem wyjaśnienia tych sprzeczności, w tym kontaktować się z Komendantem Głównym Straży Granicznej i organem prowadzącym rejestr PESEL co do zaistniałych zastrzeżeń oraz wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień. Jakkolwiek obowiązki dowodowe organu wynikające z art. 77 § 1 kpa nie zwalniają strony z powinności wykazywania stosownej aktywności dowodowej, to nie można oczekiwać wyłącznie na działania skarżącej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1a UoPWD, organ ma prawo wezwać osobę ubiegającą się lub otrzymującą świadczenie wychowawcze do osobistego udzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W ramach tego uprawnienia organ może uzyskiwać od strony informacje i wyjaśnienia, co potwierdza, że tego rodzaju dowody mogą mieć znaczenie dla sprawy i można je przeciwstawić innym dowodom. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą PrZUS biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 13a ust. 1 i 4 UoPWD i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na analogiczne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Podstawę uchylenia obu decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując ponownie sprawę należy dokonać kompleksowych ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą przesłanki legalności pobytu na terenie Polski w okresie świadczeniowym 2023/2024, przy uwzględnieniu obowiązku organu do wykazania aktywności dowodowej. Ustalenia organu stanowiące podstawę wydanej decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zaś wszechstronna ocena dowodów powinna być zawarta w uzasadnieniu decyzji. To w motywach decyzji organ powinien wyjaśnić, na jakich konkretnie dowodach opiera swoje ustalenia oraz którym dowodom nie dał wiary i z jakich powodów. Należy przy tym pamiętać, że przyznanie świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.