IV SA/Wr 252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. T.-Z. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. I. orzeka o niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2011 r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta i Gminy B. podjął w dniu [...] 2011 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. Brzmi ono następująco: Na podstawie art. 34 ust. 2 a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 30, ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzam co następuje: § Odwołuję Panią A. T. – Z. z funkcji dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum z siedzibą w P. przy ul. G. [...] z dniem 31 października 2011 r. §2 Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Burmistrz Miasta i Gminy B. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zarządzeniu Nr [...] postanowił: Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzam co następuje: §1 Prostuję oczywistą omyłkę pisarską w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. w ten sposób, że w podstawie prawnej zarządzenia w miejsce zapisów o treści "art. 34 ust.2a" wpisuje się "art. 34a ust.2". §2 Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] złożyła A.T.-Z., zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i wiosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi podała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się, że uchwała – obecnie zarządzenie organu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Na powyższe twierdzenie powołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r. III RN 3/97 OSNAP i US 1997/19 poz. 369). Zauważyła, że zakres swobody służącej organowi uprawnionemu do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. I sfera uznania organu jest znaczna ale niepełna bo musi uwzględniać m.in. ograniczenia ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli – musi być zarówno przez organy decydujące jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca daje pewnym grupom pracowników gwarancje to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Podała, że odwołanie nauczyciela w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty czyli w przypadkach szczególnie uzasadnionych oznacza, że zarówno ocena jak i uznanie organu w przedmiocie powołania jak i odwołania, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organom nadzoru jak i sądu. Zaskarżone zarządzenie nie ma uzasadnienia. Tym samym rażąco narusza prawo. W dalszej części uzasadnienia skarżąca analizując treść art. 38 ustawy oceniła zasadność zarządzenia o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora. Ostatecznie stwierdziła, że organ wydający zarządzenie nie wykazał, iż okoliczności towarzyszące jej odwołaniu ze stanowiska dyrektora mogą stanowić szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie określonym w art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że zaskarżone zarządzenie zainteresowana otrzymała dnia 24 października 2011 r. i od tej daty winien być liczony termin do złożenia skargi, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.; uwzględniając treść art. 53 § 1 oraz art. 58 § 3 w/w ustawy skarga winna ulec odrzuceniu. Argumentując zaś wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że podstawę prawną zarządzenia stanowiły art. 34 a ust. 2 i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty skarżąca zaś odnosi się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zarządzenie to zostało wydane w następstwie wszczętej i dokonanej oceny pracy dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. Ocena pracy z dnia 30 sierpnia 2011 r. przygotowana przez organ prowadzący w porozumieniu z organami nadzoru pedagogicznego została doręczona skarżącej tego samego dnia, korzystając z pouczenia zawartego w karcie oceny pracy skarżąca wniosła o ponowną ocenę pracy. Po złożeniu odwołania został powołany zespół oceniający, który podtrzymał dokonaną wcześniej ocenę. Na tej podstawie zostało wydane zaskarżone zarządzenie. Podkreślił, że podstawą odwołania dyrektora był art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty – negatywna ocena wykonywanych zadań dyrektora. Natomiast zarzut skarżącej odnosi się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który nie miał w sprawie zastosowania. Stwierdził również, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ prowadzący, do odwołania dyrektora zastosował procedurę dotyczącą negatywnej oceny wykonywania zadań, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji. W piśmie z dnia 3 czerwca 2012 r. skarżąca oświadczyła, że sporne zarządzenie otrzymała w dniu 24 października 2011 r. W dniu 28 października 2011 r. złożyła odwołanie do Wojewody D. Zarzuciła również, że zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2011 r., zmieniono podstawę prawną odwołania. Wskazała też, że doręczone zarządzenie z dnia 24 października 2011 r. nie zawiera pouczenia o trybie odwoławczym; nie została pouczona w żaden inny sposób o możliwości odwołania. W związku z dalszymi pytaniami Sądu – w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. podała, że do Wojewody D. odwołała się pismem z dnia 28 października 2011 r. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 27 grudnia 2011 r. Dalej zainteresowana podała, że w dniu 31 stycznia 2012 r. wezwała pisemnie Burmistrza Miasta i Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz Miasta i Gminy B. w piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. uznał jej wezwanie za bezskuteczne Do pisma z dnia 19 lipca 2012 r. zainteresowana dołączyła wymienione wyżej pisma. W dalszej korespondencji organ potwierdził okoliczności wskazane w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. a następnie dołączył zwrotne potwierdzenie odbioru odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem zarządzenia Nr [...] z dnia [...] 2011 r. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że pismo Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 10 lutego 2012 r. skarżąca pokwitowała dnia 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności przedmiotem rozpoznania musi być zarzut organu dotyczący uchybienia terminu do złożenia skargi. Uznany bowiem za słuszny musiałby prowadzić do odrzucenia skargi bez jej merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ uzasadniając ten zarzut powołał art. 53 § 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. Pierwszy z nich mówi, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, drugi, że Sąd odrzuca skargę postanowieniem i że odrzucenie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zapewne organ łączy powyższe przepisy – aczkolwiek ich nie powołał – z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. kierowanym do skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy B. twierdzi, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z powyższego organ po wydaniu zarządzenia powołuje różne podstawy prawne uzasadniające odrzucenie – wniesienie skargi po terminie. Rozważając te zarzuty należałoby się odnieść do zaskarżonego zarządzenia i ocenić je przez pryzmat art. 3 § 2 p.p.s.a. tzn. ustalić w jakiej formie przewidzianej w tym przepisie działał organ. W ocenie Sądu nie są to inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – wymienione w art. 3 § 2 pkt 4, nie są to również akty określone w pkt 4a. Nie mamy bowiem do czynienia z aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mamy również do czynienia z decyzjami i postanowieniami określonymi w pkt 1, 2, 3 § 2 art. 3 p.p.s.a. Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie jest aktem wydanym przez jednostkę samorządu terytorialnego Burmistrza Miasta i Gminy w B. Nie jest to akt prawa miejscowego – nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które charakteryzują taki akt – nie jest to również akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ani też bezczynność – czyli akty o których mowa w pkt 5, 7, 8 § 2 art. 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem organów jednostek samorządu terytorialnego innym niż określony w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mówi pkt 6 powołanego przepisu. Legitymację do wniesienia skargi należy upatrywać w treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi on, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy (...). W sprawach, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 94. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby składającej skargę oraz wezwanie do usunięcia prawa. Ponadto skarga musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Według Sądu zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 101 u.s.g. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej, oświaty, wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie zaś dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora, rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zastosowano także normę materialnoprawną – art. 38 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. I OSK 637/08). Skarżąca wezwała również organ do usunięcia prawa – jest to pismo z dnia 30 stycznia 2012 r., na którym widnieje pieczątka Urzędu Miasta i Gminy B. potwierdzająca fakt jego złożenia. Potwierdza ten fakt również treść pisma organu z dnia 10 lutego 2012 r. Oba te dokumenty wnioskodawczyni dołączyła do akt. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile służyły one skarżącemu przed organem rozstrzygającym sprawę (§ 1). O ile ustawa nie przewiduje środków zaskarżania, skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4). Jak wcześniej stwierdzono zaskarżone zarządzenie nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma zatem do niego zastosowanie § 3 art. 52 p.p.s.a. Odnosi się do niego natomiast § 4 art. 52 p.p.s.a. Art. 101 u.s.g. ani też inny przepis tej ustawy nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Nie przewiduje również terminu w jakim powinno być wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej wezwanie takie można wnieść o każdym czasie. Nie jest ono ograniczone żadnym terminem – o czym zresztą mówi ostatnie zdanie art. 53 § 4 p.p.s.a. Wezwanie jak wcześniej stwierdzono zostało przez zainteresowaną wniesione 30 stycznia 2012 r. Odpowiedź na to wezwanie nosi datę 10 lutego 2012 r. z doręczonego przez organ na wezwanie Sądu dowodu odbioru przez skarżącą tego pisma wynika, że pokwitowała jego odbiór w dniu 22 lutego 2012 r., ze skargi wynika zaś, że w Urzędzie Miasta i Gminy B. została ona złożona 21 marca 2012 r. Wskazuje na to prezentata Urzędu. Powyższe fakty dają podstawę do stwierdzenia, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie, o którym stanowił art. 53 ust. 2 p.p.s.a. Mówi on, że w przypadkach, o których mowa w art. 53 § 2 i § 4 skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym zarzut organu w przedmiocie uchybienia przez skarżącą terminu nie jest trafny. Organ natomiast w ogóle nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu skargi, że zaskarżone zarządzenie nie posiada uzasadnienia. Istotnie zarządzenie Nr [...] z dnia [...] 2011 r. odwołujące zainteresowaną ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. – złożone do akt sprawy nie posiada uzasadnienia. Zgodzić się należy ze skarżącą, że jest to uchybienie, które nie pozwala na kontrolę kwestionowanego zarządzenia. Wskazanie podstawy prawnej odwołania i zebrany materiał, który dał podstawę do wydania zarządzenia nie jest wystarczający. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 1928/0 stanął na stanowisku w celu uzyskania stanowiska kuratora oświaty lub ministra organ prowadzący miał przedstawił nie tylko zarządzenie lub uchwałę, lecz także przedłożyć ich uzasadnienie, gdyż jego brak uniemożliwia właściwemu organowi zajęcia stanowiska w sprawie zasadności odwołania. Niezachowanie tego wymagania skutkuje istotnym naruszeniem prawa, które upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, nawet jeśli odwołanie w omawianym trybie (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) byłoby merytorycznie zasadne (Komentarz do ustawy o systemie oświaty – Mateusza Pilicha – Wydanie 4, ABC Warszawa 2012). O konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwały, zarządzenia wypowiada się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., w sprawie III RN 3/97 analizując treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd orzekający w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego uznając, że brak uzasadnienia jest rażącym naruszeniem prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności. Żądanie zainteresowanej zawarte w skardze dotyczyło stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Mając na uwadze treść art. 94 u.s.g. Sąd nie mógł uwzględnić powyższego wniosku. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo o ile są aktami prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Należy w tym miejscu wskazać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane dnia 24 października 2011 r. i nie zachodzą przypadki określone w art. 94 u.s.g. Jak stwierdzono wyżej zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego a z pisma Wojewody D. z dnia 27 grudnia 2011 r. wynika, iż organ nadzoru oceniał legalność zarządzenia Nr [...] będącego przedmiotem oceny Sądu. Powyższe względy zadecydowały o treści wyroku, w którym zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdzono o niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Na marginesie należy również zaznaczyć, że nadesłane Sądowi akta administracyjne były niekompletne nie zawierały dokumentów, z których wynikały dalsze czynności po wydaniu zarządzenia. Były one kompletowane sukcesywnie przez Sąd po udzieleniu przez skarżącą wyjaśnień. Dodać też w tym miejscu również trzeba, że w ocenie Sądu zarządzenie nr [...] – którym sprostowano zarządzenie nr [...]zostało wydane z naruszeniem art. 113 k.p.a. Zamiana podstawy prawnej wydanego zarządzenia nie może być traktowana jako oczywista omyłka pisarska. Zmienia bowiem istotę wydanego rozstrzygnięcia – nie nosi cech oczywistej omyłki. Tylko taka pomyłka może być podstawą do sprostowania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.