IV SA/Wr 252/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO 4103/32/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu 25 października 2022 r. M. Z. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. M. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu z dnia 19 października 2010 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 21 marca 2006 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N, 05-R) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. nr OPS 8252/DO-ŚP-14/2022 Burmistrz M. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznającego niekonstytucyjność części powyższej normy prawnej. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO 4103/32/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO, w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Strona nie wykazała, aby matka wymagała stałej, całodziennej obecności i pomocy drugiej osoby, jak też, aby strona wykonywała czynności ściśle dotyczące osoby niepełnosprawnej. Matka strony (72 lata) mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie zgodziła się na przeprowadzkę do córki. Porusza się samodzielnie po mieszkaniu, na spacery wychodzi z córką. Również do lekarza jeździ z córką. Nieobecność w mieszkaniu tłumaczyła pracownikowi socjalnemu wyjściem do apteki. Samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki i leki. Córka gotuje matce obiady, przynosi opał, sprząta, robi zakupy, przygotowuje leki, myje co kilka dni, pomaga się ubierać i pierze ubrania, przebiera pościel, chodzi z matką na spacery i na wizyty lekarskie, jeździ z matką do neurologa. Organ zauważył, że podstawowe czynności domowe są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Czynności te mogą być wykonywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Również wykupywanie leków czy też spacery z matką, w sytuacji gdy matka jest osobą samodzielną, nie może stanowić przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez stronę. SKO stwierdziło też, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia ustawowej przesłanki. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca (33 lata) zamieszkuje wraz z mężem i dziećmi oddzielnie i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z niepełnosprawną matką (72 lata). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 19 października 2010 r. wynika, że niepełnosprawność u matki skarżącej istnieje od 27 listopada 2005 r., a znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od 21 marca 2006 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 10–N i 05-R, czyli schorzenia neurologiczne i narządu ruchu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że matka skarżącej jest po 4 udarach i ma problemy z poruszaniem się. Pracownik socjalny wskazał, że pierwszą próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu matki podjął w dniu 18 listopada 2022 r., ale nikt nie otworzył drzwi. Matka skarżącej tłumaczyła, że prawdopodobnie była wówczas w aptece. W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 listopada 2022 r. ustalono, że matka skarżącej porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania, podpierając się o meble i ściany. Korzysta z toalety, posiłków nie przygotowuje, ale spożywa je samodzielnie. Zawsze może zadzwonić do córki, gdy potrzebuje pomocy i córka przychodzi do niej. Jak ustalono, córka przychodzi do matki około godz. 8.00, po zaprowadzeniu dzieci do szkoły i przebywa do godz. 11.00. W tym czasie córka pomaga matce umyć się i ubrać, przygotowuje leki, sprząta, robi zakupy, przynosi opał. Następnie córka wraca do siebie do domu i gotuje obiad, który przynosi matce około godz. 14.00. U matki jest do około godz. 20.00. W tym czasie rozmawiają, chodzą na spacery. Poza tym córka przebiera pościel, robi pranie, jeździ z matką do neurologa i kontaktuje się z przychodnią. Co kilka dni córka pomaga przy kąpieli, myje matce głowę. Pracownik socjalny stwierdził, że matka strony wymaga wsparcia drugiej osoby przy niektórych czynnościach życia codziennego, a tego wsparcia udziela jej córka. Z powyższego wynika, że matka skarżącej jest osobą chodzącą (jak oświadczyła wyszła do apteki), korzysta z toalety, samodzielnie spożywa posiłki, jest sprawna umysłowo, wychodzi na spacery. Jak słusznie wskazał organ, skarżąca nie wykonuje przy matce czynności ściśle pielęgnacyjnych, ale wykonuje głównie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego matki. Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącej, to w oświadczeniu z dnia 14 października 2022 r. skarżąca wskazała jako ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego rok 2016. W ocenie Sądu, zakres opieki faktycznie sprawowanej nad matką nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez skarżącą pracy, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zatrudnienie skarżącej ustało w 2016 r., a więc 6 lat temu przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wiele lat po uzyskaniu przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje bowiem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnej matki. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy kąpieli co kilka dni) i ubieraniu się, podawaniu posiłków, przy czym matka samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki, uczestniczeniu przy wizytach lekarskich. Matka jest osobą chodzącą, wychodzi do apteki i na spacery. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie, przynoszenie opału) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką. Skarżąca zaprzestała pracy zawodowej w 2016 r., 6 lat przed złożeniem wniosku i jak powyżej wykazano nie były to związane z opieką nad matką, która od wielu lat legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy też zauważyć, że w tej samej miejscowości zamieszkują trzy siostry skarżącej, a w pobliskiej miejscowości brat skarżącej, mający również obowiązek alimentacyjny wobec matki, któremu mogą zadośćuczynić czy to w formie osobistej opieki czy też w formie przekazania środków finansowych. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.