IV SA/Wr 276/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. I. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania winnym naruszenia etyki zawodowej policjanta i odstąpienia od ukarania uchyla decyzję I i II instancji. Komendant Miejskiej Policji we W. orzeczeniem Nr [...] z dnia [...]r. podjętym po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności oraz materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko nadkom. M. I. - Z-cy Komendanta KP W. L. obwinionemu o nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej polegającej na tym, że: we W. w okresie kampanii wyborczej do samorządu terytorialnego w październiku 2006r. wbrew obowiązkowi dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do niej wykorzystał autorytet Policji w ten sposób, że w opracowanej ulotce wyborczej przedstawił mapę W. na której rozmieścił znaki identyfikacji indywidualnej policjanta zastępując w nich napis "Policja" i numer identyfikacyjny policjanta nazwą KMP we W. i nazwami jednostek podległych jej Komisariatów Policji wraz z adresami i numerami telefonów, tj. o czyn z § 23 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz.Urz. KGP z 2004r. Nr 1 poz. 3) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. Nr 106, poz. 491 ze zm.) na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z póź. zm) uznał nadkom. M. I. winnym zarzucanego mu naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta i odstąpił od ukarania. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono stan faktyczny sprawy z którego wynika, iż: W dniu 27 października 2006r. P. P. - asystent Zespołu Prasowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. otrzymał od swojego współpracownika st. asp. W. W. ulotkę wyborczą M. I., którą znalazł za wycieraczką własnego samochodu. Wspólnie zwrócili uwagę, iż umieszczone na niej emblematy policyjne mogą być tematem zapytania dziennikarzy o wykorzystanie znaków policyjnych w kampanii wyborczej. Skierował zapytanie do Radcy Prawnego KWP we W. o wyrażenie opinii w zakresie wykorzystania w kampanii wyborczej wizerunku blachy policyjnej. Radca Prawny KWP we W. przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie wskazał na naruszenie autorytetu urzędowego Policji poprzez przedstawienie mapy miasta z emblematami Policji i rozlokowaniem tzw. "blachy policyjnej", a na niej nazwy komend i komisariatów Policji oraz ich adresów i numerów telefonów. Stanowisko to potwierdził Radca Prawny KMP we W.. W dniu 03 listopada 2006r. Komendant Miejski Policji we W. wszczął w tej sprawie postępowanie dyscyplinarne. Przesłuchany w charakterze obwinionego nadkom. M. I. nie przyznał się do zarzutu i stwierdził, że kampanię wyborczą prowadził zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przedmiotowej sprawie swoje stanowisko przedstawił również Dyrektor Biura Prawnego KGP wskazując że:"Policjanci ubiegający się o mandat w wyborach samorządowych powinni przestrzegać zasad etyki zawodowej policjantów oraz zasad apolityczności Policji wynikającej z art. 63 ust. 1 ustawy... o Policji... Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy.... o niektórych uprawnieniach... funkcjonariusze i pracownicy Policji nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeśli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych, informacji służbowych... Na mocy § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 listopada 2001r, w sprawie umundurowania policjantów umundurowanie, dystynkcje i znaki identyfikacyjne określone w rozporządzeniu są prawnie zastrzeżone i mogą być noszone wyłącznie przez policjantów. Biorąc pod uwagą wymienione uregulowania wydaje się. że ulotka wyborcza M. I. została opracowana z naruszeniem tych przepisów w szczególności dotyczy to wykorzystania znaków identyfikacyjnych Policji i nazw jednostek KMP we W.. " Przesłuchany w charakterze obwinionego nadkom. M. I. po zmianie zarzutów nie zmienił stanowiska w kwestii przyznania się do winy i sposobu prowadzenia kampanii wyborczej. W ramach postępowania dyscyplinarnego udzielano obwinionemu odpowiedzi na wszystkie kierowane wnioski i zapytania. Organ administracyjny przytoczył treść pisma sygn. [...] z dnia [...]r. Dyrektora Biura Prawnego KGP w W. insp. dr M.R. w który przedstawia stanowisko Policji w sprawie możliwości kandydowania policjantów w wyborach samorządowych. W piśmie tym wskazał miedzi innymi "...Zasady etyki zawodowej policjanta oraz: zasada apolityczności Policji powinna być przestrzegana przez policjantów ubiegających się o mandat w wyborach samorządowych. Policjant prowadząc agitację wyborczą i uczestnicząc w spotkaniach wyborczych nie może występować w mundurze, korzystać z wyposażenia policyjnego i wykorzystywać informacji służbowych. Wynika to z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21.06.1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz.U. nr 106, poz. 491 ze zm.). Przepis ten zakazuje funkcjonariuszowi resortu spraw wewnętrznych uczestnictwa w działalności mogącej prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo sprzecznych z ich przeznaczeniem." Oceniając zebrany materiał dowodowy organ orzekający stwierdził, że nadkom. M. I. naruszył zasady etyki zawodowej policjanta gdyż w opracowanej przez siebie i na potrzeby swojej kampanii, ulotce wyborczej przywołał znak graficzny "gwiazdy policyjnej" prezentowany przez Policję i umieścił na nim napis Komendy Miejskiej Policji we W. oraz podległych jej jednostek organizacyjnych. Odnosząc się do autorytetu urzędowego Policji zaznaczono, że jest budowany przez wszystkich funkcjonariuszy w trudnej codziennej pracy, co powinien sobie uświadamiać nadkom. M. I. pełniący funkcja z-cy Komendanta KP W.L.. Szczególnie na terenie W., Policja dzięki swojej działalności wypracowała sobie, na co wskazują policyjne statystyki pewną i ugruntowaną pozycję, na polu min. bezpieczeństwa i praworządności. Faktów tych nie trzeba udowadniać. Hasła te reklamował również w swojej ulotce wyborczej nadkom. M. I. Praktyka wskazuje, że organ sprawujący określone funkcje w państwie np. Policja ma nad ludźmi określoną władzę. Autorytet urzędowy, jakim te organy dysponują ma bowiem wpływ na wiele aspektów naszego życia. Może czasami decydować o wielu ważnych wyborach jakich dokonujemy w życiu zawodowym oraz osobistym. Między innymi autorytet wpływa na naszą subiektywną ocenę na temat zjawisk nas otaczających. Autorytet nie jest czymś o czym słyszymy jest czymś na co dzień obecnym w naszym życiu i podejmowanych decyzjach. Przekazywane informacje o spektakularnych działaniach Policji są na stałe obecne w środkach masowego przekazu i faktu tego nie trzeba udowadniać. Przy okazji tych informacji rzecznicy prasowi poszczególnych Komend występują na tle "gwiazdy policyjnej" której wygląd indywidualnie jest zróżnicowany. Prowadzone akcje prewencyjne przez KGP i poszczególne KWP/KMP w skali całego kraju oraz działania promujące bezpieczeństwo zawsze opatrzone są wizerunkiem "gwiazdy policyjnej". W odbiorze społecznym znak ten nierozerwalnie łączy się z Policją czy to w pozytywnym czy negatywnym świetle. Tego faktu również nie trzeba dowodzić. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wina nadkom. M. I. nie budzi wątpliwości, co zostało wykazane powyżej. Przestrzeganie zasad etyki zawodowej należy do podstawowych obowiązków każdego policjanta. Nadkom. M. I. zajmujący stanowisko Zastępcy Komendanta KP W. L. winien w sposób szczególny dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Natomiast zachowanie nadkom. M. I. z pewnością takim działaniem nie było. Zaangażowany autorytet urzędowy Policji w ulotce wyborczej nadkom. M. I. wykorzystał w celu skierowania uwagi wyborców na prestiż, jakim cieszy się Policja i odniesienie własnego sukcesu wyborczego. Wskazywanie tych działań jako uzupełnienie zakresu prewencji kryminalnej dodatkowo potwierdza zasadność stawianego zarzutu. Obwiniony nadkom. M. I. wykorzystał autorytet Policji do własnej działalności - prowadzonej akcji wyborczej, co jest sprzeniewierzeniem się zasadom etyki zawodowej policjanta tj. dbania o społeczny wizerunek formacji w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do Policji, a nie do M. I. jako kandydata w wyborach samorządowych. Komendant Miejski Policji we W. odstępując od ukarania nadkom. M. I. na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 2 i art. 135 j ust. 5 cyt. ustawy uznał, że stopień jego winy nie jest znaczny, a właściwości; warunki osobiste oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W złożonym odwołaniu obwiniony podniósł, iż rzecznik dyscyplinarny: nie zapoznał go z aktami postępowania, nie przesłuchał w charakterze obwinionego, nie rozpoznał wniosku dowodowego z dnia 21 grudnia 2006r. a pomimo wiedzy o złożeniu wniosku wydał postanowienie o zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, bezprawnie zakwalifikował wniosek dowodowy z dnia 21 lutego 2007r. jako wniosek o uzupełnienie akt postępowania dyscyplinarnego, odmówił wykonania notatek za pomocą aparatu fotograficznego z zapisem cyfrowym, nie wydając na odmowę stosownego postanowienia. Ponadto obwiniony stwierdza, że: znak graficzny, gwiazdy, przedstawiony w materiałach wyborczych, nie posiadał napisu Policja i nie posiadał numeru identyfikacji policjanta. Tym samy "gwiazda" pozbawiona dyspozycji normy prawnej - § 34 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 listopada 2001r. w sprawie umundurowania policjantów - /która jest dyspozycją pełną/ tj. nie posiada dwóch wymienionych członów: napisu Policja i numeru identyfikacyjnego policjanta: - nie jest już tą normą prawną wymienioną w § 34 ust. 2 ww. rozporządzenia - nie jest znakiem identyfikacji indywidualnej - nie jest częścią składową umundurowania służbowego Sama gwiazda nie jest znakiem zastrzeżonym, wykorzystywana jest przez wiele podmiotów zajmujących się zagadnieniami pro bezpieczeństwa. Informacja o nazwie komisariatów, ich adresów siedzib i numerów telefonów jest informacją jawną, nie zabronioną w żaden sposób dystrybuowaniu, pozyskaną z ogólnie dostępnego źródła tj. Książki Telefonicznej i przez wykorzystanie tej informacji w żaden sposób nie zaangażował autorytetu Policji i nie wykorzystał swojej funkcji w kampanii wyborczej. Informacje te umieścił na znaku nie zastrzeżonym, który nie jest logo i który nie jest znakiem identyfikacji indywidualnej policjanta. Odnośnie naruszenia art. 7 ust. ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra obwiniony wskazuje, iż zgodnie z ustawą ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, województw, w której jest doprecyzowanie terminu kampanii wyborczej. Kampania wyborcza nie jest działalnością a ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie używa w stosunku do kampanii wyborczej terminu działalność, a tylko o takim zachowaniu mówi art. 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Przedmiotem ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. jest tylko uprawnienie /a/ a podmiotem są instytucje i osoby wskazane również w tytule ustawy w tym funkcjonariusze policji. Zgodnie z linią orzeczniczą: "Uprawnienie polega na tym, że przepis prawa przewiduje dla danego podmiotu pewną możliwość zachowania się wywołującego skutki prawne, ale zachowanie to nie jest obowiązkiem tegoż podmiotu./.../ Od decyzji podmiotu prawa zależy więc, czy zechce on skorzystać z określonej przez prawo możliwości zachowania się , czy też z niej skorzystać nie zechce." "O uprawnieniu mówi się wtedy, gdy przepisy prawa lub postanowienia umowne nie nakładają na dany podmiot obowiązku, lecz pozostawiają jej uznaniu wybór określonego zachowania się." Świadczy to o bezpodstawności zastosowania w kwalifikacji zarzutu ww. aktu prawnego , bowiem z uprawnienia nie można dowodzić obowiązku. Obwiniony zwraca uwagę na podstawowe uchybienie postępowania dyscyplinarnego; brak opinii prawnej zawierającej zakres faktyczny i prawny. Przedłożony przez radcę prawnego KWP we W. dokument poza tytułem nie ma w swojej treści nic z przesłanek niezbędnych dla opinii prawnej . O tym , czy dany dokument jest opinią prawną świadczy nie tytuł a jego treść a przedmiotowej brak jest elementów wskazania zarzucanego mu zachowania, naruszonej przez niego normy prawnej i uzasadnienia faktycznego i prawnego tj. związku przyczynowo skutkowego. Pismo z KGP w W. nie jest opinią prawną i tym samym nie można traktować tego dokumentu jako podstawy do wydania orzeczenia . Zaznaczył, że w uzasadnienia orzeczenia nr [...] na które wnosi odwołanie, Komendant Miejski powoływał się na te dwa dokumenty. Wielokrotnie podnosił potrzebę uzyskania opinii prawnej m.in. we wniosku dowodowym z dnia 07.12.2006r. jednakże wniosek w tym zakresie został rozpatrzony negatywnie. Obwiniony podkreśla, iż nie przedstawiono mu uzasadnienia faktycznego zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Nie wykazano bowiem w jaki sposób nie dbał o społeczny wizerunek Policji jako formacji i nie wykazano w jaki sposób nie budował działań służących budowaniu zaufania do Policji i w jaki sposób wykorzystał autorytet Policji. Uważa, że w świetle stanowiska Dyrektora Biura Prawnego KGP dr R., na które powołuje się Komendant Miejski w uzasadnieniu orzeczenia, należałoby zastosować art. 135 g ust. 2 zd. drugie: "Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego". Podkreślił, iż kampanię wyborczą prowadził nie jako policjant a jako kandydat zajmujący się od 8 lat jako Radny Rady Miejskiej zagadnieniami bezpieczeństwa. Komendant Wojewódzki Policji we W., orzeczeniem Nr [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tj. Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277/ utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach tego orzeczenia wskazano, iż w postępowaniu dyscyplinarnym przeprowadzono szereg czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności i przyczyn zaistniałego przewinienia dyscyplinarnego. Przesłuchani zostali w charakterze świadka funkcjonariusze mogący posiadać istotne dla wyjaśnienia sprawy informacje, a także odebrane zostały wyjaśnienia od obwinionego. W toku postępowania uzyskano również opinię prawną o sygn. [...] radcy prawnego KWP we W., oraz stanowisko Dyrektora Biura Prawnego KGP w przedmiotowym zakresie. Tak zgromadzony materiał dowodowy dał organowi I instancji wystarczające podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podano, iż w toku postępowania odwoławczego ustalono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 27,10.2006r. sierż. szt. P. P. otrzymał od st. asp. W. W. z Zespołu Prasowego KWP we W. ulotkę wyborczą nadkom. M.I. - funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji we W. kandydującego w wyborach samorządowych do Rady Miejskiej W., którą znalazł za wycieraczką swojego samochodu. Przedstawiała ona mapę W. na której rozmieszczono znaki identyfikacji indywidualnej policjanta tzw. "policyjna blachę" zastępując w nich napis "Policja" i numer identyfikacji indywidualnej policjanta nazwą KMP we W. i nazwami jednostek podległych jej Komisariatów Policji wraz z adresami i numerami telefonów. W związku z powyższym policjanci ci zwrócili uwagę, że tego rodzaju wykorzystanie emblematów policyjnych w materiałach wyborczych może być tematem zapytań ze strony dziennikarzy w toczącej się kampanii wyborczej do władz samorządowych. Pismem z dnia 27 października 2007r. sierż. szt. P. P. zwrócił się do radcy prawnego KWP we W. mecenasa J. Ł. o wyrażenie opinii dotyczącej wykorzystywania przez kandydujących policjantów w trakcie prowadzonych przez siebie kampanii wyborczych elementów policyjnych, w tym munduru, czy tzw. "policyjnej blachy". W załączeniu przekazał opisaną wyżej ulotkę wyborczą nadkom. M. I. z prośbą o ustosunkowanie się również do tego konkretnego przypadku. W dniu 31 października 2006r. w sporządzonej przez siebie opinii prawnej o sygn. [...] mecenas J. Ł. stwierdził, że wymieniona ulotka narusza zakaz wykorzystywania autorytetu urzędowego i elementu wyposażenia Policji, że jest ona niezgodna z wskazanymi w piśmie Dyrektora Biura Prawnego KGP przepisami prawa i oznacza angażowanie autorytetu Policji oraz wykorzystywanie swojej funkcji w kampanii wyborczej. Niezależnie od powyższego Naczelnik Wydziału we W. Zarządu I Biura Spraw Wewnętrznych KGP, przesłał ulotkę wyborczą nadkom. M. I. do Biura Prawnego KGP, celem zajęcia stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 10 listopada 2006r. Dyrektor Biura Prawnego insp. M. R. przytoczył treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. z 1996r., Nr 106, poz. 491 z późn. zm.) i § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 listopada 200lr. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. z 2002r., Nr 3, poz. 29) stwierdzając cyt. "Biorąc pod uwagę wymienione uregulowania wydaje się, że ulotka wyborcza M. I. została opracowana z naruszeniem tych przepisów, w szczególności dotyczy to wykorzystania znaków identyfikacyjnych Policji i nazw jednostek KMP we W.". Nadkom. M. I. kilkakrotnie przesłuchiwany w charakterze obwinionego nie przyznał się do zarzucanego mu czynu wyjaśniając, że kampanię wyborczą do władz samorządowych prowadził zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i w żaden sposób nie naruszył przy tym zasad etyki zawodowej policjanta. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji nie potwierdził zarzutów obwinionego, dotyczących uchybień proceduralnych, który miał się dopuścić rzecznik dyscyplinarny w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu dyscyplinarnym. Z analizy akt przedmiotowego postępowania wynika, że nadkom. M. I. korzystał z wszystkich przysługujących mu jako obwinionemu uprawnień, a na wszystkie kierowane przez niego wnioski i zapytania były udzielane odpowiedzi. Nie zasługują również na uwzględnienie uwagi obwinionego odnośnie nieprocesowego powiadamiania go o terminach i sposobie składania zażaleń. Aktem prawnym regulującym tok postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantowi jest ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji (Dz.U z 2007r., Nr 43, poz. 277). Natomiast do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (...), tylko w zakresie nieuregulowanym w cytowanej ustawie. Zdaniem organu odwoławczego nadkom. M. I. w opracowanej przez siebie i na potrzeby swojej kampanii wyborczej ulotce przedstawiającej między innymi mapę Wrocławia z rozmieszczonymi na niej graficznymi znakami "policyjnej gwiazdy" zawierającymi nazwę Komendy Miejskiej Policji we W. oraz nazwy podległych jej komisariatów Policji wraz z adresami i numerami telefonów, dopuścił się zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Swoim postępowaniem wykorzystał autorytet urzędowy Policji w ten sposób, że poprzez opisane wyżej opracowanie materiału wyborczego, chciał skierować uwagę wyborców na prestiż, skuteczność i pozytywne postrzeganie Policji przez obywateli, celem osiągnięcia jak najlepszego własnego wyniku wyborczego. Wbrew temu co twierdzi obwiniony w swoim odwołaniu, że kampanię wyborczą prowadził jako kandydat, a nie jako policjant, poprzez wykorzystanie graficznego znaku "policyjnej gwiazdy", nierozerwalnie łączącego się w społecznym odbiorze z instytucją i organami Policji świadczy, że takie przekonanie chciał u wyborców wywołać. Autorytet urzędowy Policji budowany jest przez wszystkich funkcjonariuszy w codziennej służbie i nikt indywidualnie, a w szczególności funkcjonariusz zajmujący stanowisko kierownicze Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji W. – L., jakim jest nadkom. M. I., nie ma prawa zawłaszczać go do swoich partykularnych interesów. Zdaniem organu II instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii prawnej [...] sporządzonej przez mecenasa J. Ł., oraz pisma z dnia 10 listopada 2006r. Dyrektora Biura Prawnego KGPinsp. M. R.. wina obwinionego nie budzi wątpliwości. Obowiązkiem każdego policjanta jest dbałość o społeczny wizerunek Policji jako formacji w której służy, oraz podejmowanie działań służących budowaniu zaufania do niej, a opisane wyżej naruszenie dyscypliny służbowej przez nadkom. M. I., takim działaniem nie było. Organ II instancji podzielił ocenę Komendanta Miejskiego Policji we W., że stopień winy nadkom. M. I. nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste oraz jego dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W skardze skarżący zarzucił powyższemu orzeczeniu: 1) obrazę art. 135j ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] r. sygn. [...], które to orzeczenie nie spełnia wymogów formalnych decyzji z uwagi na brak zbieżności pomiędzy częścią dyspozytywną orzeczenia a jego uzasadnieniem, 2) niesłuszne uznanie, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy dał podstawy do stwierdzenia, że dokonano pełnych ustaleń faktycznych, z uwagi na błędy proceduralne wskazane w odwołaniu obwinionego, a także niesłuszne odrzucenie wniosków dowodowych, jak też brak opinii prawnej zawierającej zakres faktyczny i prawny tj. związek pomiędzy jego zachowaniem a zarzucaną naruszoną normą prawną, oraz brak podstawy do przedstawienia zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym, 3) naruszenie przez organ odwoławczy terminów wskazanych w art. 135n ust. 3 ustawy stosowanie się do procedur określonych w art. 140 kpa w związku z art. 36 - 38 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację powołaną w odwołaniu, stwierdzając, że zapadłe orzeczenia nie spełniają warunków formalnych określonych w art. 135 j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż oprócz uzasadnienia prawnego – orzeczenie ma zawierać uzasadnienie faktyczne. Z uwagi na to, że ustawa o Policji nie precyzuje pojęcia "uzasadnienia faktycznego" przyjąć należy, że pojęcie to powinno być interpretowane w ten sam sposób, jak w obowiązujących procedurach prawnych /np. art. 107 kpa/. Jednocześnie art. 135 j ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ wydający decyzję w postępowaniu dyscyplinarnym obowiązek wydania orzeczenia na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego którego w całości nie zebrał. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, iż: Art. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji (Dz.U. tekst jednolity z 2007 Nr 43, poz. 277) mówi, iż nazwa POLICJA przysługuje wyłącznie tej formacji. Natomiast z § 34 ust.2 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. nr 3, poz. 29) jak również załącznika nr 8 do wskazanego rozporządzenia wynika "iż gwiazda policyjna" stanowi nierozłączną całość znaku identyfikacji indywidualnej policjanta. W rozpowszechnianej przez skarżącego ulotce znak identyfikacji indywidualnej został przerobiony w ten sposób, że w miejsce napisu Policja i numeru indentyfikacyjnego skarżący umieścił oznaczenie indywidualne policjanta tj. swoje imię i nazwisko a na innych gwiazdach policyjnych nazwy jednostek organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji. Dodać należy, iż na pozostałych "gwiazdach policyjnych" widnieją napisy "Komisariat Policji", tj. widnieje nazwa Policja. Skarżącemu zatem stawiany jest zarzut wykorzystania autorytetu i prestiżu Policji poprzez opracowanie swoich ulotek wyborczych w sposób powodujący wykorzystanie autorytetu i prestiżu Policji do prywatnego celu – osiągnięcia określonego wyniku wyborczego. Dodać należy, iż Policja nie może być identyfikowana z żadnym ugrupowaniem politycznym albowiem z założenia jest apolityczna. Szata graficzna ulotki wyborczej skarżącego mogła również budzić wątpliwości czy takie rozmieszczenie gwiazd policyjnych z nazwami jednostek KMP we W. na ulotce patii politycznej nie stanowi nadużycia w posłużeniu się wizerunkiem Policji jako formacji w tym aspekcie. Organ uważa, iż kampania wyborcza zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym pozostaje indywidualną sprawą kandydata i partii która go wystawia. Angażowanie w kampanię instytucji państwowych i narażanie na powstanie wątpliwości co do ich apolityczności jest niedopuszczalne. Zdaniem organu ulotka skarżącego nie ma charakteru informacyjnego tylko spełniała określony cel polegający na wywołaniu u wyborców zamierzonego wyobrażenia o kandydacie, czyli nakierowana była na realizację celu osobistego uzyskania poparcia społecznego przy użyciu autorytetu Policji jako formacji. Ustawa z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra /Dz.U. Nr 106, poz. 491 ze zm./ nie zawiera wyjaśnienia co należy rozumieć przez określenie "żadna działalność" wobec powyższego należy odwołać się do powszechnie przyjętego znaczenia tego słowa. Według słownika języka polskiego PKN przez działalność należy rozumieć zespół czynności działań, podejmowanych w jakimś celu, zakresie, czynny udział w czymś, działanie praca /.../, działalność w dziedzinie albo w zakresie czegoś. Istotnie sama kampania wyborcza nie jest działalnością jednakże czynny w niej udział w celu osiągnięcia celu wyborczego taką działalnością zdaniem organu jest. Dyspozycja art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy zawiera wyraźny i bezwzględny zakaz uczestniczenia "w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeżeli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem". Żadny przepis prawa nie nakłada na organ, obowiązku uzyskania opinii prawnej zawierającej zakres faktyczny i prawny, zważywszy, iż to organ podejmuje decyzję a nie opiniujący. Opinia ma służyć organowi a jej celem jest wyjaśnienie wątpliwości prawnych. Również opinia prawna nie może stanowić dowodu w sprawie dlatego zarzut braku jakiejkolwiek opinii prawnej w aktach postępowania jest bezpodstawny. Próba oceny znajdującej się w aktach opinii prawnej mec. J. Ł. we W. wydaje się być nieuprawniona. Organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 135 j ust. 1 ustawy o Policji. Nie można również doszukać się uchybień w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż w opracowanej na własne potrzeby ulotce wyborczej przedstawiającej "gwiazdy policyjne" z rozmieszczonymi na nich nazwami KMP Policji we W. i podległych jej komisariatów Policji skarżący dopuścił się zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Organy I i II instancji uznały, iż swoim postępowanie skarżący wykorzystał autorytet urzędowy Policji w ten sposób, iż poprzez opracowanie w opisany sposób materiału wyborczego, chciał skierować uwagę wyborców na prestiż, skuteczność i pozytywne postrzeganie Policji w celu osiągnięcia najlepszego wyniku wyborczego. Autorytet urzędowy Policji budowany jest przez wszystkich funkcjonariuszy i zdaniem organu niedopuszczalne jest zawłaszczanie tego autorytetu do realizacji partykularnych interesów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tj. Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277/ stanowi, iż "Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej". Jest więc norma prawna odsyłająca do zasad etyki zawodowej. Zasady te zostały zamieszczone w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. Skarżącemu zarzucono naruszenie § 23 tych zasad, według którego policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Zarzucono także naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez ministra /Dz.U. Nr 106, poz. 491 ze zm./, który stanowi, iż "Jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Obrony Cywilnej, Związki zawodowe oraz funkcjonariusze i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeśli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Czyniąc skarżącemu stosowny zarzut powołano się na pismo z dnia 25 października 2006r. Dyrektora Biura Prawnego KGP, które nie zabrania policjantowi kandydować w wyborach samorządowych z listy partii politycznych, gdyż umieszczenie policjanta na liście określonej partii politycznej nie musi się wiązać z przynależnością do tej partii, lecz tylko z utożsamianiem się z jej poglądami politycznymi i społecznymi. Mowa jest w nim również, że "Policjant prowadząc agitację wyborczą i uczestnicząc w spotkaniach nie może występować w mundurze, korzystać z wyposażenia policyjnego i wykorzystywać informacji służbowych. Wynika to z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21.06.1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra /Dz.U. nr 106, poz. 491 ze zm./. Przepis ten zakazuje funkcjonariuszowi resortu spraw wewnętrznych uczestnictwa w działalności mogącej prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo sprzecznych z ich przeznaczeniem". Zachowanie skarżącego poddano ocenie odpowiedniego pionu KG Policji. W piśmie z dnia 10 listopada 2006r. Dyrektor Biura Prawnego KG Policji stwierdził, iż "Biorąc pod uwagę wymienione uregulowania wydaje się /podkreśl. Sądu/, że ulotka wyborcza M. I. została opracowania z naruszeniem tych przepisów, w szczególności dotyczy to wykorzystania znaków identyfikacyjnych Policji i nazw jednostek KMP we W.". Wyrażenie "wydaje się" użyte w tej ocenie cechuje brak pewności oceniającego, czy istotnie w kampanii wyborczej skarżący naruszył zasady o jakich mowa w przytoczonych wcześniej : § 23 zasad i art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy. Do tego nigdzie organ nie ocenił tego jak przygotowana i użyta przez skarżącego ulotka ma się do tego fragmentu pisma wyżej cytowanego, w którym mowa o możliwości kandydowania policjanta w wyborach samorządowych z listy konkretnej partii politycznej. Nie odniesiono się też do przedstawionych przez skarżącego w jego wyjaśnieniach intencji – jakie mu przyświecały gdy starał się o wejście w skład rady. Skarżący podniósł, że kierował się też dobrem Policji, chcąc prezentować na forum rady jej problemy. Jeśli uwzględni się strukturę organu kolegialnego jakim jest rada, zwłaszcza charakter jej komisji, nie można wykluczyć takiej możliwości działania skarżącego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się nadto – ponownie rozpoznając sprawę – do zarzutów odwołania a w szczególności, że: - Znak graficzny gwiazdy nie posiadał napisu "Policja" ani numeru identyfikacji i policjanta. - Informacja o nazwie komisariatów i ich adresów siedzib i numerów telefonów jest informacją jawną pozyskaną z ogólnie dostępnego źródła /książki telefonicznej/ i przez wykorzystanie tej informacji skarżący w żaden sposób nie zaangażował autorytetu Policji i nie wykorzystał swojej funkcji w kampanii wyborczej. - Nie wykazano w jaki sposób naruszył treść przepisów powołanych w zarzucie, że nie dbał o społeczny wizerunek Policji jako formacji i "nie budował działań" służących budowaniu zaufania do Policji i w jaki sposób wykorzystał autorytet Policji. - Prowadził przy tym kampanię wyborczą nie jako policjant a jako kandydat zajmujący się od 8 lat jako radny zagadnieniami bezpieczeństwa. Wreszcie wnosi on o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej. Nie wiadomo jednak o jaką opinię skarżący wnosi, czy nie chodzi tu o opinię biegłego i z jakiej specjalności. To także wymagało zainteresowania ze strony organu prowadzącego postępowanie. Wprawdzie w uzasadnieniu orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzono, iż skarżący w swoim postępowaniu wykorzystał autorytet urzędowy Policji chcąc poprzez opisane wcześniej "opracowanie materiału wyborczego" skierować uwagę wyborów na prestiż, skuteczność i pozytywne spostrzeganie Policji przez obywateli, celem osiągnięcia jak najlepszego własnego wyniku wyborczego. Stwierdzono, też dalej, iż autorytet urzędowy Policji jest budowany przez wszystkich funkcjonariuszy w codziennej służbie i nikt indywidualnie nie ma prawa zawłaszczać go do swoich partykularnych interesów. Zdaniem Sądu mimo starań obu organów dyscyplinarnych nie wyjaśniono jak takie postępowanie skarżącego ma się do obu norm powołanych w zarzucie, tj. § 23 Zasad etyki zawodowej policjanta i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. Uzasadnienia obu orzeczeń nie wyjaśniają w sposób przekonujący w jaki sposób skarżący naruszył społeczny wizerunek Policji i w jaki sposób biorąc udział w kampanii wyborczej naruszył zaufanie do niej. Wreszcie w jaki sposób działalność w radzie miałaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych /art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy/. Tym bardziej, że skarżący przez dwie kadencje będąc policjantem jednocześnie sprawował mandat radnego. Tym samym w postępowaniu dyscyplinarnym nie dokonano wszechstronnych ustaleń i nie oceniono ich należycie. Wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.