IV SA/Wr 278/05

IV SA/Wr 278/05 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 13 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: S. NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...] roku w sprawie zmiany statutu Zakładu Usług Komunalnych w M. nadanego uchwałą [...]Rady Gminy M. z dnia [...]roku; - o d d a l a skargę. Uzasadnienie. Rada Gminy M. w dniu [...]roku podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany statutu Zakładu Usług Komunalnych w M. nadanego uchwałą Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]roku. W § 1 uchwały z dnia [...]r. wprowadzono zmiany dotyczące procedury powoływania dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w M. i zobowiązano wójta Gminy do powoływania dyrektora w wyniku przeprowadzonego konkursu. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku (Nr [...]) – wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.) –stwierdził nieważność całości uchwały z dnia [...]roku Nr [...]w sprawie zmiany statutu Zakładu Usług Komunalnych w M. nadanego uchwałą Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]roku. Organ nadzoru stwierdził, że § 1 tej uchwały w istotny sposób narusza prawo. Z uwagi jednak na fakt, że tylko § 1 uchwały zawiera postanowienia merytoryczne, a pozostałe postanowienia uchwały dotyczą trybu postępowania, zdaniem Wojewody konieczne stało się stwierdzenie nieważności całej uchwały. W szczególności Wojewoda D. uznał, że § 1 uchwały narusza ustawowo chronione uprawnienia wójta. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 5 cyt. ustawy do zadań wójta należy w szczególności zatrudnienie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu stosunku pracy dokonuje w urzędzie wójt wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi. W związku z tym organ nadzoru wskazał, że zatrudnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, do których także należy Zakład Usług Komunalnych w M., stanowi kompetencję wójta. W granicach przewidzianych prawem wójt zachowuje swobodę w wyborze kandydata na to stanowisko. Jednocześnie Wojewoda D. wskazał, że nie istnieją ustawowe kompetencje Rady Gminy do regulowania tej materii. Tym samym organ nadzoru uznał, że przyjęcie przez Radę Gminy M. w dniu [...]roku uchwały Nr [...]w sprawie zmiany statutu Zakładu Usług Komunalnych w M. stanowi naruszenie ustawowych uprawnień wójta. Gmina M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze przy ocenie uchwały pomija postanowienie art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż wójt gminy w realizacji zadań własnych podlega wyłącznie radzie gminy. Oznacza to, iż rada gminy może przejąć kompetencje wójta do swojego zakresu właściwości, a tym samym dokonać uregulowania zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy w nadanych im statutach. Gmina powołała się przy tym na pogląd wyrażony przez A. Agopszowicza w glosie do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 1991 r. - SA/Wr 553/91. Ponadto zdaniem Gminy zaproponowane w przedmiotowej uchwale sformułowania, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, nie zmierzają do ograniczenia uprawnień wójta gminy określonych w art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z zaproponowaną zmianą w statucie wójt Gminy nadal posiadałby uprawnienie do zatrudniania dyrektora Zakładu Usług Komunalnych i do rozwiązywania z nim umowy o pracę. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę zmierzała jedynie do takiego uregulowania prawnego, które pozwoliłoby wprowadzić w podległych jednostkach organizacyjnych gminy zasadę wyboru na stanowiska kierownicze osób w drodze konkursu, co pozwoliłoby wójtowi na ich obsadzanie przez osoby wybrane spośród osób posiadających najwyższe kwalifikacje zawodowe, odpowiednią praktykę zawodową i które legitymowałyby się najwyższymi osiągnięciami zawodowymi. Zaproponowane w uchwale unormowanie zmierzające do obsadzania stanowiska dyrektora ZUK przez osobę wybraną w drodze konkursu na określoną kadencję ma charakter wytycznych dla gminnych jednostek organizacyjnych, co mieści się w granicach kompetencji Rady Gminy. Organizatorem postępowania konkursowego, w świetle zaproponowanego unormowania zawartego w przedmiotowej uchwale byłby wójt i to on decydowałby ostatecznie o wyborze osoby na kierownika jednostki organizacyjnej. Dlatego zdaniem skarżącego unormowanie to nie narusza dyspozycji wynikającej z 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od tego skarżący zarzucił, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale ma charakter organizacyjny i mieści się w dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołał się na swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorze zostało doręczone Gminie M. w dniu [...]roku. Skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]roku. Pismo to jednak nie zawiera cech skargi. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do skutecznego wniesienia skargi niezbędna była dalsza uchwała upoważniająca Wójta Gminy do zrealizowania tej czynności. Taka uchwała Rady Gminy M. nie została podjęta do dnia wniesienia skargi. W związku z tym skarga została wniesiona bez podstawy prawnej. Niezależnie od tego Wojewoda D. wskazał, że skarga została podpisana przez sekretarza Gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 30 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest wójt i wójt wykonuje uchwały rady gminy. W związku z tym tylko Wójt Gminy M. mógł być upoważniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda D. wskazał wprawdzie, że zgodnie z art. 33 ust. 4 cyt. ustawy wójt może powierzyć zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy prowadzenie w swoim imieniu określonych spraw, jednakże zdaniem organu nadzoru upoważnienie to nie może dotyczyć wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W toku postępowania sądowego Wójt Gminy M. złożył do akt uchwałę Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]roku upoważniająca Gminę M. do wniesienia skargi i powierzająca Wójtowi Gminy wykonanie tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, przez – między innymi – rozpoznawania skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w art. 148 stanowi, "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, a pośrednio akty nadzoru na te uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Artykuł 147 § 1, ani art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do uznania nieważności uchwały, a tym samym oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność uchwały na jednej z tych podstaw, nie można przyjąć, że ten akt nadzoru narusza prawo. W tej sprawie Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały na tej podstawie, że Rada Gminy M. naruszyła zarówno swoje kompetencje, jak też kompetencje Wójta. Taki pogląd organu nadzoru jest trafny. Błędnie zarzucała strona skarżąca, że Rada Gminy może przejmować kompetencje innego organu tylko na tej podstawie, iż organ ten podlega Radzie. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych". Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 11a, że organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz). Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, jakim jest rada gminy i organem wykonawczym, jakim jest wójt, wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust.1 i zakres działania rady gminy w punktach od pkt 1 do pkt. 14 tworzy wyliczenie zamknięte, za wyjątkiem pkt. 15 powołanego artykułu, zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami. Z artykułu tego wynika, że tylko ustawa może przyznać radzie gminy inne uprawnienia niż wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. W toku niniejszego postępowania nie zostało wykazane, aby istniał jakikolwiek ustawowy przepis rozszerzający uprawnienia rady gminy w sprawach dotyczących ustalania zasad zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności w myśl art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Tak określona kompetencja wójta decyduje o tym, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników tych jednostek stanowi wyłączne uprawnienie wójta. W związku z powyższym Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do podejmowania jakiejkolwiek uchwały dotyczącej trybu postępowania przy zatrudnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym również uchwał, które wprowadzałyby obowiązek Wójta przeprowadzenia konkursu na takie stanowiska. Zasadnie zatem uznał Wojewoda D., że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów i z naruszeniem ustawowego zakresu kompetencji Rady Gminy i Wójta. Stosownie do art. 91 ust. 1 cyt. ustawy uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Trafnie zatem Wojewoda D., działając jako organ nadzoru uznał, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...]roku Nr [...]w sprawie zmiany statutu Zakładu Usług Komunalnych w M. nadanego uchwałą Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]roku, jest nieważna. 2. Niezależnie od tego, co zostało wyżej powiedziane Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela dalszych zarzutów zgłoszonych przez Wojewodę D. w toku postępowania sądowego. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, iż skarga jest niedopuszczalna z tego powodu, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...]upoważniająca Gminę M. do wniesienia skargi i powierzająca Wójtowi Gminy wykonanie tej uchwały, została podjęta po wniesieniu skargi. Wojewoda D. zgłaszając ten zarzut powoływał się na brzmienie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wykładnia tego przepisu nastręczała wątpliwości, które znalazły wyraz w rozbieżnym orzecznictwie i poglądach doktryny. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. AZP 8/91 – OSN Nr 7-8 poz. 119, w której stwierdzono, że "...Wadliwość skargi polegająca na tym, że została wniesiona przez gminę bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.os.t., może ulec konwalidacji aż do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny... " Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia z dnia 20 marca 1991 r. I SA 139/91 – OSP z 1992 r. Nr 7-8 poz. 158, w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 1996 r. SA/Wr 3040/93 – OSS Nr 2 poz. 51, w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2005 r. OSK 1142/04 (por. też A. Agopszowicz i Z. Gilowska "Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz" W-wa 1999r str. 505). W związku z tym, że w toku postępowania sądowego, a więc przed rozstrzygnięciem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Wójt przedłożył uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...]upoważniającą Gminę M. do wniesienia skargi i powierzającą Wójtowi Gminy wykonanie tej uchwały, Sąd uznał, że usunięty został brak tego postępowania, a tym samym skarga została wniesiona skutecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela także dalszego zarzutu Wojewody D., dotyczącego tego, iż sekretarz Gminy nie posiadał uprawnienia do wniesienia skargi. Trafnie wskazywała Gmina, że stosownie do art. 33 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.) wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Wbrew twierdzeniom Wojewody D. przepis ten nie zawiera żadnych wyłączeń. W szczególności przepis ten nie wyłącza możliwości przekazania sekretarzowi gminy prawa do podpisywania w imieniu wójta skarg do sądów administracyjnych. Oznacza to, że wójt gminy posiada ustawowe upoważnienie do powierzenia sekretarzowi gminy prowadzenie wszelkich spraw, które należą do kompetencji wójta, w tym również prawo wnoszenia skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. W toku postępowania sądowego pełnomocnik Gminy M. przedstawił zarządzenie Wójta Gminy, w którym upoważnił on Sekretarza Gminy do wykonywania czynności w imieniu Wójta. Stąd nie można zgodzić się z Wojewodą D., iż skarga została podpisana przez osobę nieupoważnioną. 3. Niezależnie jednak od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w związku z motywami wskazanymi w części wstępnej niniejszych wywodów, nie zaistniały podstawy prawne do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.