IV SA/Wr 279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. L., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J.- L., decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. Z., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad małżonkiem, wnioskowanego na S. Z. oraz składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad małżonkiem, wnioskowanej na S. Z. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni – S. Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 199, poz. 992 ze zm.). Wskazało, że art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, ze świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreśliło, że przepis ten stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Kodeks rodzinny i opiekuńczy stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zaś art. 129 stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei, art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Skoro więc małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy, mieszczą się - w rozumieniu Kodeksu - w grupie osób zobowiązanych do wzajemnej alimentacji. W związku z powyższym, przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy kierować się treścią i zakresem obowiązku alimentacyjnego, o jakim mowa w art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w stosunku do małżonków - treścią art. 23 tego kodeksu. Tym samym, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pielęgnującej pełnoletniego niepełnosprawnego, nie powinna zależeć od relacji dziecko - rodzic, lecz od podstawowego prawnego obowiązku wypełniającego tę relację, czyli alimentacji. Takie ustalenie normatywnej treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniające rezultaty wykładni funkcjonalnej, jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywistniania przez państwo prawa sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnym nakazem szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 657/07). Dodało, że jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy skarżąca ubiega się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem. Podkreśliło, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, odnoszący się do braku uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymagających opieki, pozostających w związku małżeńskim, nie może mieć zastosowania w sytuacji obowiązku opieki małżonków wobec siebie, gdyż pozostawałby w logicznej sprzeczności z art. 17 ust. 1. Stwierdziło, że w przedstawionej wyżej sytuacji faktycznej i prawnej, sprawa wniosku S. Z. wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przedstawioną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ powinien również ustalić, czy w sprawie spełnione są pozostałe warunki wymienione w art. 17 ustawy, uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W dniu 1 czerwca 2009 r. S. Z. wniosła skargę na decyzję organu I i II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Twierdziła, że obie decyzje są dla niej krzywdzące. Pierwsza, bo odmówiono przyznania jej świadczenia, druga gdyż tylko uchyliła decyzję organu I instancji i nie wprowadziła rozstrzygnięcia nowego. O świadczenie ubiega się od lutego 2009 r. Przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia wydłuży okres oczekiwania. Dodała, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Jej sytuacja majątkowa jest ciężka, bo jedynym dochodem jest renta męża w wysokości 1300 zł, a nie może podjąć pracy, gdyż ciąży na niej obowiązek opieki nad mężem. Wniosła o rozstrzygnięcie, czy w związku ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest przyznanie jej spornego świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że kwestią sporną jest to, jak rozumiana jest treść i zakres obowiązku alimentacyjnego w odniesieniu do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wskazała, że skoro jako małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy, to uważa, że spełnia podstawowy warunek zawarty w zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziła, że skoro poszerzono krąg osób, którym na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne o osoby zobowiązane do alimentacji to sądzi, że w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawnym mężem oraz tym, że spełnia pozostałe kryteria ustawy, świadczenie powinno być przyznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może oprzeć kontroli na słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy- art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); zwanej dalej p.p.s.a. Skarga wniesiona w sprawie będącej przedmiotem sporu nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zawiera ona ostatecznie jeden merytoryczny zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., które dokonało odmiennej interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych niż wnioskował organ I instancji, a to w związku z treścią art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, korzystnej dla wnioskodawczyni, nie wydało merytorycznej decyzji, a tylko uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe twierdzenia nakazują rozważenie, czy organ II instancji nie naruszył dyspozycji artykułu 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. Stanowi on: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Według Sądu w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia czy zostały spełnione pozostałe warunki, o których stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń – tak w zakresie sytuacji dochodowej jak i warunków osobistych uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Najistotniejsza w niniejszej sprawie jest jednak interpretacja wymienionego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, którym osobom przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Omawiany art. 17 ust. 1, powołany w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonych decyzji, został zmieniony ustawą z dnia 17 października 2008 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456) w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie P 27/07 (LEX 402805). Teza tego wyroku brzmiała: "Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozszerzył zakres osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zawężonego uprzednio tylko do osób opiekujących się dziećmi, które oczywiście muszą spełniać inne dodatkowe warunki. Uprawnienia tych osób, w myśl powołanego przepisu, należy ocenić między innymi przez pryzmat obowiązków alimentacyjnych wynikających z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.). To, że wnioskodawczyni należy do grupy osób zobowiązanych do pomocy małżonkowi, czyli w rozumieniu tego słowa zobowiązanych do alimentacji, organ II instancji prawidłowo wyprowadził z treści art. 23 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Takie rozumienie tego przepisu prezentował tutejszy Sąd w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/ Wr 657/07 (LEX 461207). Oczywiście, w myśl tego co stwierdzono wyżej, o czym zresztą mówi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie ma zastosowania w stanie faktycznym wynikającym z niniejszej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analizując zaskarżoną decyzję organu II instancji przez pryzmat wskazanego na wstępie zarzutu skargi, a także obowiązku wynikającego z art. 134 p.p.s.a. który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy uznać, że nie narusza ona, ani przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania zatem nie może zostać uchylona. Poczucie krzywdy, o którym mówi wnioskodawczyni w skardze nie może stanowić podstawy - zgodnie z powołanym na wstępie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – do wydania przez Sąd orzeczenia innej treści. Na marginesie tylko dodać należy, że wskazówki udzielone przez organ II instancji i przeprowadzona przez niego interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest korzystna dla wnioskodawczyni i obiektywnie nie powinna budzić poczucia krzywdy. Dodać też należy, że Sąd nie ma uprawnień wobec wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej i potrzeby dokonania ustaleń stanu faktycznego i dalszej jego oceny prawnej, do wypowiedzenia, o co wnosi skarżąca, na takim etapie postępowania poglądu, czy możliwe jest przyznanie wnioskodawczyni spornego świadczenia. Pogląd prawny Sąd wyraża wydając konkretne rozstrzygnięcie w sprawie, w oparciu o ustalony stan faktyczny istotny dla sprawy. W niniejszej sprawie brak ustaleń odnośnie stanu faktycznego, stanowił podstawę do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ II instancji, a także Sąd w związku z wniesioną skargą, wyraził pogląd co do rozumienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie spełnienia przez wnioskodawczynię jednego z warunków – bycia osobą zobowiązaną do alimentacji. Organ I instancji dokonując odmiennej interpretacji tego warunku, nie badał, czy wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki wynikające z omawianego przepisu, które muszą być spełnione jednocześnie. Dlatego też organ I instancji we wskazanym wyżej zakresie winien uzupełnić swoje postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak wyżej.