IV SA/Wr 285/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Powiatu Strzelińskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. nr XIV/84/25 w przedmiocie odwołania z funkcji Przewodniczącego Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego i Promocji Rady Powiatu Strzelińskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu Strzelińskiego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 kwietnia 2025 r. Rada Powiatu Strzelińskiego podjęła uchwałę nr XIV/84/25 w sprawie odwołania M. G. z funkcji P. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) oraz § 15 ust. 10 i ust. 11 Statutu Powiatu Strzelińskiego z dnia 25 maja 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2023 r. poz. 3641). Zaskarżając tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. G. (dalej: skarżący) podniósł, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwałodawczej, tj. § 67-69 Statutu powiatu Strzelińskiego. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący wskazał, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, wniosku grupy radnych z dnia 4 marca 2025 r. oraz przebiegu sesji Rady Powiatu Strzelińskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. jednoznacznie wynika, że inicjatywa uchwałodawcza w sprawie objętej projektem uchwały (podjęcie uchwały o zmianie P.) pochodzi od grupy 3 radnych i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z § 68 ust. 1 pkt 1 Statutu, zgodnie z którym: "Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje co najmniej 3 radnym". Następnie skarżący podniósł, że wniosek grupy radnych z dnia 4 marca 2025 r. zawierający inicjatywę uchwałodawczą powinien spełniać wymagania formalne jakie wynikają z § 68 Statutu, który stanowi, że: - występując z wnioskiem, radni o których mowa w ust. 1 pkt 1, Komisja oraz klub wskazują jednocześnie przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad tym projektem; - do wniosku należy dołączyć projekt uchwały. Zaznaczył, że wyłącznie wniosek/inicjatywa uchwałodawcza spełniająca statutowo opisane wymagania formalne może skutkować dalszym procedowaniem projektu uchwały przez Radę Powiatu Strzelińskiego oraz jej Komisje. Wskazując na powyższe skarżący zwrócił uwagę, że do wniosku grupy 3 radnych z dnia 4 marca 2025 r. nie dołączono projektu uchwały a w treści wniosku nie wskazano osoby reprezentującej wnioskodawcę. Jak dalej argumentował skarżący, wskazane uchybienia powinny być uzupełnione przez wnioskodawców. Jednak mimo opisanych uchybień, na sesji Rady Powiatu Strzelińskiego w dniu 8 kwietnia 2025 r. była rozpatrywana w punkcie 7 w/w inicjatywa uchwałodawcza grupy radnych. W treści skargi skarżący zarzucił nadto naruszenie terminów określonych w § 67 ust. 3 Statutu. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając posiadanie przesłanki interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący podał, że jest radnym Rady Powiatu Strzelińskiego obecnej kadencji 2024-2029. Od początku pełnił funkcję P. Z tej funkcji odwołano go z naruszeniem przepisów Statutu, bez wskazania konkretnych i prawdziwych przyczyn odwołania. Dodatkowo skarżący wskazał, że pozbawienie go wspomnianej funkcji spowodowało zmniejszenie otrzymywanej diety. Pełniąc funkcję P. skarżący otrzymywał dietę w wysokości 77% podstawy podczas gdy obecnie przysługuje mu dieta w wysokości 55% podstawy. Organ nie ustosunkował się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn innych aniżeli podniesione w samej skardze. Przedmiot sądowej kontroli w sprawie stanowi uchwała Rady Powiatu Strzelińskiego wydana w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji P. Na wstępie wymaga odnotowania, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądowym poglądem, zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów powiatu (podobnie jak uchwał organów gminy) nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu lokalnego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3241/21 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 683/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Kierując się tą argumentacją Sąd uznał, że że zaskarżona uchwała dotycząca odwołania skarżącego z funkcji P. jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie, skarżący wykazał w treści skargi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W drugiej kolejności zaznaczyć trzeba, że zgodnie z powołaną w zaskarżonej uchwale podstawą prawną, została ona podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz na podstawie § 15 ust. 10 i ust. 11 Statutu Powiatu Strzelińskiego. Wspomniany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że Rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z kolei § 15 ust. 10 i ust. 11 Statutu Powiatu Strzelińskiego z dnia 25 maja 2023 r. regulują tryb odwołania (a także wyboru) P. Zgodnie z brzmieniem wspomnianych uregulowań statutowych: Do wyboru i odwołania [...] stosuje się przepisy ustawy dotyczące wyboru i odwołania Przewodniczącego Rady, przy czym w miejsce ustawowego składu stosuje się skład osobowy Komisji ustalony przez Radę (§ 15 ust. 10). Wybór i odwołanie P. wymaga zatwierdzenia przez Radę (§ 15 ust. 11). Co w tym miejscu wymaga podkreślenia, Statut Powiatu Strzelińskiego stanowi prawo miejscowe. Powyższe oznacza, że wspomniany Statut stanowi normatywny punkt odniesienia dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały doprowadziła natomiast Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 15 ust. 10 i ust. 11 Statutu Powiatu Strzelińskiego z dnia 25 maja 2023 r., co w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W kontekście brzmienia § 15 ust. 10 Statut Powiatu Strzelińskiego należy zauważyć, że do wyboru i odwołania [...] regulacja ta nakazuje stosować przepisy ustawy dotyczące wyboru i odwołania Przewodniczącego rady, z zastrzeżeniem, że w miejsce ustawowego składu stosuje się skład osobowy Komisji ustalony przez Radę. Przepis ten należy zatem wykładać w powiązaniu z przepisem ustawy o samorządzie powiatowym, który reguluje tryb wyboru i odwołania Przewodniczącego rady, tj. z przepisem art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym, przy uwzględnieniu zawartego w § 15 ust. 10 Statutu in fine zastrzeżenia. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że skład ustawowy o jakim traktuje § 15 ust. 10 Statutu należy odnosić do składu objętego regulacją art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis § 15 ust. 10 Statutu należy zatem wykładać przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym. Przechodząc na grunt art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym wskazać z kolei trzeba, że istotne dla sprawy uznać należy regulacje ust. 1 i ust. 4 tego przepisu. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Z kolei w ustępie 4 art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest o tym, że odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, w trybie określonym w ust. 1. Odnosząc przywołane unormowania ustawowe do treści zapisu statutowego, tj. §15 ust. 10 Statutu ze szczególnym uwzględnieniem zawartego tam zastrzeżenia: "[...] przy czym w miejsce ustawowego składu stosuje się skład osobowy Komisji ustalony przez Radę" należy skonstatować, że konsekwencją takiego a nie innego brzmienia § 15 ust. 10 Statutu winno być uznanie kompetencji Komisji do podjęcia uchwały o odwołaniu P. Przy czym, czynność ta, w świetle brzmienia § 15 ust. 11 Statutu dla swojej skuteczności wymagać będzie zatwierdzenia przez Radę Powiatu. Z uwagi na kolegialny charakter Rady Powiatu nie ulega kwestii że to zatwierdzenie także ma charakter uchwały. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że § 15 ust. 11 Statutu stanowi o tym, że: "Wybór i odwołanie przewodniczącego komisji wymaga zatwierdzenia przez Radę." Zgodnie z opisem czasownika "zatwierdzić" zawartym w Słowniku języka polskiego PWN (wydanie internetowe), zatwierdzić to inaczej: "nadać czemuś moc prawną lub uczynić coś obowiązującym". Zaskarżona uchwala została podjęta z pominięciem wskazanej wyżej procedury. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdza się, że: "Zgodnie z § 15 ust.10 i 11 Statutu Powiatu Strzelińskiego Rada Powiatu zatwierdza odwołanie P., to z akt sprawy nie wynika aby przed podjęciem uchwały przez Radę Powiatu na podstawie § 15 ust. 11 Statutu stosowną uchwałę w sprawie odwołania skarżącego z funkcji (wymagającą późniejszego zatwierdzenia przez Radę Powiatu) podjęła Komisja. W ocenie Sądu, brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stoi w sprzeczności z przyjętą w sprawie wykładnią przepisów statutowych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że od woli rady powiatu uzależniony jest skład osobowy czyli liczba radnych wchodzących w skład komisji. Niezależnie od przedstawionej dotąd argumentacji wymaga w tym miejscu odnotowania, że sposób zredagowania § 15 ust. 10 Statutu niesie – zdaniem Sądu – także inne konsekwencje. A mianowicie dostrzec trzeba, że w ustępie 4 art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest o tym, że odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, w trybie określonym w ust. 1. I tu ponownie dokonując zestawienia § 15 ust. 10 Statutu z treścią przepisu ustawy dotyczącego wyboru i odwołania Przewodniczącego Rady tj. art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym należy przyjąć, że odwołanie P. powinno być procedowane na wniosek co najmniej ¼ składu Komisji. W ocenie Sądu, przyjęta w Statucie inicjatywa uchwałodawcza o jakiej mowa w § 67 Statutu ma zastosowanie do innych przypadków aniżeli zainicjowanie podjęcia uchwały o odwołanie P. Zawartość akt sprawy nie pozwala na ocenę, czy wniosek z dnia 4 marca 2025 r., podpisany przez 3 radnych, spełnia wymóg podpisania go przez 1/4 składu Komisji. O stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały zadecydowała jednak argumentacja przestawiona na wstępie rozważań Sądu a odnosząca się do wykładni § 15 ust. 10 i ust. 11 Statutu. O istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2818/18). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury podejmowania uchwały o odwołaniu P., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wartość wpisu od skargi jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.