IV SA/Wr 289/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kamiennej Górze na uchwałę Rady Miejskiej Kamienna Góra z dnia 06 września 2006 r. nr XLIX / A / 331 / 06 w przedmiocie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów oddala skargę. W dniu 6 września 2006 r. Rada Miejska w Kamiennej Górze, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XLIX/A/331/06 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Kamienna Góra. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Rejonowy w Kamiennej Górze. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 90f pkt 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez umieszczenie w jej treści zapisów o wypłacie stypendium na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur, w terminach określonych w decyzji o przyznaniu stypendium szkolnego. W związku z powyższym, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez osoby wnioskujące o stypendium szkolne. Skarżący stwierdził, że w rozdziale IV ust. 7 pkt b) kwestionowanej uchwały zamieszczone zostały regulacje stanowiące, że: "Stypendium szkolne w formie określonej w art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - będzie udzielane poprzez dostarczenie uczniowi do rąk własnych podręczników wskazanych przez ucznia i zaakceptowanych przez szkołę, do której uczęszcza lub przyborów szkolnych lub podstawowego wyposażenia szkolnego niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego albo poprzez wypłatę gotówki w Banku Spółdzielczym w Kamiennej Górze, stanowiącej częściowy lub całkowity zwrot poniesionych wydatków na realizację wymienionych celów, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur w terminach określonych w decyzji o jego przyznaniu". Jak wskazuje skarżący, uchwała nakłada na osoby, które uzyskały świadczenie, obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie poniesionych kosztów. Regulamin przyznawania stypendium narusza tym samym przepisy ustawy o systemie oświaty, które przewidują przyznanie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników, lecz nie stanowią o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez osobę ubiegającą się o pomoc, a następnie zwrotu środków poniesionych na ten cel przez organ przyznający świadczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 466/08). Skarżący stwierdził, że udzielona Radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, Rada bowiem uchwala regulamin, uwzględniając w szczególności zagadnienia wymienione w art. 90f pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty Rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca, w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego. Artykuł 90f ustawy takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium, to nie tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Zdaniem skarżącego regulamin powinien określać jedynie techniczne uwarunkowania przyznania stypendium (np. w jaki sposób i w jakim trybie zostanie udzielone stypendium w formie rzeczowej). Brak jest zatem podstaw do wprowadzania dodatkowych obowiązków. Ustawa precyzuje, że stypendium szkolne wstrzymuje się, albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. W ocenie skarżącego, opisane uchybienie w akcie prawa miejscowego, jakim jest kwestionowana uchwała, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez osoby wnioskujące o stypendium szkolne. W odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady Miejskiej w Kamiennej Górze zarzut naruszenia przepisu art. 90 f pkt 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest chybiony, w związku z czym wniesiono o jej oddalenie. Dalej podano, że zgodnie z zapisami ustawy o systemie oświaty, a w szczególności art. 90 d ust. 2 pkt 2, stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Skarżący nie dostrzega w zaskarżonym zapisie uchwały alternatywy, jaka wynika dla każdego zainteresowanego, a szczegółowo opisanej co do możliwości działania. Stwierdzono, że słowo "albo" jest alternatywą możliwości, z jakich korzystać może każdy zainteresowany i dodanie tej możliwości polegającej na samodzielnym wyborze pomocy szkolnych, nie jest jakimkolwiek nałożeniem dodatkowego obowiązku na któregokolwiek mieszkańca gminy. Taka sytuacja prawna stwarza zdaniem Rady Miejskiej w Kamiennej Górze dodatkowe możliwości, które w swych zapisach nie dyskwalifikują nikogo, nie nakładają dodatkowych obowiązków, albowiem prawo do korzystania z określonej formy pomocy, przy gwarancji istnienia innych form określonych ustawą, nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sporze jaki wszczął skarżący z Radą Miejską w Kamiennej Górze o prawidłowość stanowienia prawa należy opowiedzieć się za stanowiskiem organu gminy. Zdaniem skarżącego omówiona wyżej uchwała stoi w sprzeczności z podstawą prawną jej wydania, to jest art. 90 f ustawy o systemie oświaty, przez to, że nakładając na adresata decyzji o przyznaniu stypendium szkolnego wymóg udokumentowania poniesionych wydatków na podręczniki lub przybory szkolne albo podstawowe wyposażenie szkolne niezbędne do realizacji procesu edukacyjnego – wykracza poza to upoważnienie ustawowe. W ślad za tym skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały "w części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez wnioskujących o stypendium szkolne". Z uzasadnienia skargi zdaje się wynikać jeszcze jeden zarzut ale nie został on postawiony wprost więc zostaje w dalszej części rozważań pominięty, tym bardziej, że wiodłyby one do rekonstrukcji tego zarzutu, a tę uznać by należało za nieuprawnioną. Chodzi tu o to, co skarżący określa jako "regulowanie instytucji postępowania administracyjnego" wymagające wyraźnej normy kompetencyjnej. Odnosząc się już ściśle do zarzutu skargi można się posłużyć argumentacją odpowiadającej na nią Rady Miejskiej w Kamiennej Górze, a wychodzącej od treści art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że stypendium szkolne może być udzielone uczniom w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Rada zaś zakłada, że stypendium szkolne w formie określonej w tym przepisie będzie udzielane przez dostarczenie uczniowi do rąk własnych podręczników wskazanych przez ucznia i zaakceptowanych przez szkołę /.../. I to nie budzi wątpliwości skarżącego. Wątpliwości wywołuje natomiast druga część tego przepisu alternatywnie określającego możliwości zwrotu /w całości lub części poniesionych wydatków na realizację wymienionych celów/, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur w terminach określonych w decyzji o jego przyznaniu. To unormowanie uchwały należy uznać za uszczegółowienie przepisu art. 90 d ust. 2 pkt 2 ustawy. Jest niczym innym jak tylko technicznym wyrażeniem realizacji tego samego celu. W pierwszym przypadku w realizacji tego celu /dostarczenie podręczników itp./ uczeń jest wyręczony, a jego rola sprowadza się jedynie do "wskazania podręczników itp." W drugim natomiast uczeń nabywa podręczniki, przybory szkolne lub podstawowe wyposażenie szkolne, mając możliwość starania się o zwrot części lub całej kwoty wyłożonej na nabycie tych rzeczy. Użyte w art. 90 d ust. 2 pkt ... powołanej ustawy wyrażenie: "w szczególności zakupu podręczników" wcale nie sprzeciwia się realizacji wspomnianego celu w tej drugiej formie. Można więc przyjąć, że do naruszenia prawa i to istotnego tu nie doszło. Rada trafnie bowiem zwraca uwagę, że nie narzuca sposobu realizacji tego celu. Na marginesie warto zauważyć, iż w rozważaniach tych można się dopatrzyć podobieństwa do twierdzenia skarżącego, iż regulamin powinien określać jedynie techniczne uwarunkowania przyznania stypendium /np. w jaki sposób i w jakim trybie zostanie udzielone stypendium w formie rzeczowej/ jednakże nie przynosi ono jednoznacznego wniosku. Kolejnym argumentem za uznaniem, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa jest zestawienie treści kwestionowanego przez skarżącego unormowania uchwały z jego podstawą prawną, zawartą w art. 90 f pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty. Brzmi ona jak następuje: Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Skarżący zarzucił naruszenie całej cytowanej normy prawnej ale nie uszczegółowił na czym miałoby ono polegać. Zwraca natomiast uwagę, że kwestionowane postanowienie uchwały odnosi się do stypendium szkolnego, a pkt 4 art. 90 f ustawy o systemie oświaty odnosi się do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Podobnie nie można się dopatrzyć w argumentacji skargi odniesień do sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1 /por. pkt 1 art. 90 f ustawy /, jak i form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy /pkt 2 art. 90 f/. Pozostaje więc "tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego" /pkt 3 art. 90 f/, ale upoważnienie to Sąd uznaje za na tyle pojemne pod względem prawnym, że treść kwestionowanego postanowienia uchwały może się w nim mieścić. Tym bardziej, że ani tryb ani sposób udzielania tego świadczenia nie został w ustawie o systemie oświaty – na użytek tego aktu prawnego, zdefiniowany. Z tych względów skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ należało oddalić. Uchwała w zaskarżonej części nie narusza bowiem prawa.