IV SA/Wr 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L.G. E. W. sp. z o.o. z siedzibą w B. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany terminu wykonania decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa w związku z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) oraz w związku z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. P. z dnia 5 października 2007 r. w sprawie zmiany terminu wykonania decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej prolongaty terminu wykonania decyzji ostatecznych Nr 4, 13, 14, 15, 34 i 35 zawartych w nakazie z dnia [...] Nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji własnej. Wyżej wskazane decyzje, zawarte w nakazie, zostały wydane w następujących przedmiotach: 4. obniżenia wartości substancji chemicznych poniżej najwyższych dopuszczalnych stężeń (NDS): fenyloizocyjanianu o występującym stężeniu 2,67 razy przekraczającym wartość wyznaczonego NDS na stanowisku pianowania komór w Zakładzie Produkcji Lodówek, alkoholu izobutylowego o występującym stężeniu 1,18 razy przekraczającym wartość NDS na stanowisku kontrolera jakości w Zakładzie Produkcji Lodówek oraz fenyloizocyjnianu o występującym stężeniu 2,82 razy przekraczającym wartość NDS na stanowisku "premix", co należy potwierdzić stosownymi pomiarami. 13. usunięcia uchybienia polegającego na tym, że jak wynika z protokołu pomiarów z marca 2007 r., zbyt małe jest natężenie oświetlenia elektrycznego w zakładzie produkcji telewizorów LCD na stanowiskach obsługi regałów w magazynie surowców oraz na czterech stanowiskach komputerowych w biurze logistyki, a także w zakładzie produkcji lodówek: na ośmiu stanowiskach obsługi pulpitów sterowniczych segmentu pianowania, na stanowisku podawania materiału do pras, na ośmiu stanowiskach komputerowych w pomieszczeniu biura produkcji oraz na czterech stanowiskach komputerowych w biurze logistyki. 14. usunięcia uchybienia polegającego na tym, że jak wynika z protokołu pomiarów z marca 2007 r., niewłaściwa jest równomierność oświetlenia elektrycznego na stanowiskach obsługi regałów w magazynie surowców w zakładzie produkcji telewizorów LCD. 15. usunięcia uchybienia polegającego na tym, że w pomieszczeniach prób ELT i OQC w zakładzie produkcji lodówek na posadzce, na drogach komunikacyjnych, przewody zasilające i sterownicze do eksploatowanych urządzeń zostały ułożone w taki sposób, że grożą pracownikom potknięciem i upadkiem. 34. zapewnienia odpowiednio wyposażonego pomieszczenia do odpoczynku dla pracowników zatrudnionych w pomieszczeniu wygrzewania telewizorów znajdującym się w części magazynu wyrobów gotowych w zakładzie produkcji telewizorów ciekłokrystalicznych, w którym temperatura ze względów technologicznych wynosi ponad 30°C. 35. zapewnienia, aby urządzenia SIAT SW2A do owijania palet folią ustawione zostały w sposób określony w dokumentacji techniczno-ruchowej (DTR), to jest w sposób zapewniający umiejscowienie platformy obrotowej maszyny w odległości 2 m od przeszkód z każdej ze stron nie licząc strony, gdzie umiejscowiona jest kolumna z wałkiem z folią – z tej strony zapewnić wolną przestrzeń o szerokości 1 m. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia podano, że pismem z dnia 3 października 2007 r. pracodawca – [...] E. W. Sp. z o.o., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] Nr [...]. Następnie zaś, skarżący pismem z dnia 5 października 2007 r. wystąpił o przesunięcie terminu wykonania tej decyzji. Okręgowy Inspektor Pracy we W. po dokonaniu analizy treści wniosku o prolongatę terminu wykonania decyzji ostatecznych wymienionych w decyzji Nr [...] stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów i wykładni art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - po wniesieniu w tej samej sprawie skargi do sądu administracyjnego, wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/05, w którym mowa jest, że: "Nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego." W świetle powyższego Okręgowy Inspektor Pracy we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania decyzji ostatecznych Nr 4, 13, 14, 15, 34 i 35, zawartych w nakazie z dnia [...] Nr [...]. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] E. W. sp. z o.o. z siedzibą w B. P. zarzuciło, że narusza ona: - art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie prolongaty terminu wykonania decyzji. Skarżący wniósł skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. w dniu 3 października 2007 r. Zakres zaskarżenia w/w skargą był szerszy aniżeli zakres wniosku z dnia 5 października 2007 r. o prolongatę terminu wykonania decyzji. Przepis art. 56 normuje skutki procesowe dla postępowania sądowoadministracyjnego, a nie dla postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika, że to postępowanie sądowoadministracyjne powinno ulec wstrzymaniu, a nie postępowanie administracyjne, co prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania, albowiem w obecnej sprawie wniosek o prolongatę był złożony w terminie późniejszym, aniżeli skarga do Sądu, - art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne przyjęcie, że treść skargi i wniosku strony są tożsame, gdy tymczasem przedmiotem skargi jest ogół praw i obowiązków strony w ramach postępowania administracyjno-prawnego, a treścią wniosku jest wyłącznie prolongata wykonania ostatecznej decyzji, co prowadzi do wniosku, że treść skargi jest szersza i odmienna merytorycznie, albowiem odnosi się do stosunku administracyjno-prawnego, w przeciwieństwie do treści wniosku, który dotyczy wyłącznie terminu wykonania decyzji. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak dalej wskazano, zaskarżoną decyzją organ orzekający odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany terminu wykonania ostatecznych decyzji, uzasadniając to treścią art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten jednakże, nie normuje sytuacji procesowej jaka ma miejsce obecnie, nie powinien więc być podstawą orzekania. Art. 56 powoływanej ustawy normuje skutki procesowe, ale nie dla postępowania administracyjnego, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Przepis ten normuje skutki dla postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie posiada znaczenia w niniejszej sprawie. Podniesiono, że jego treść nie odnosi się w ogóle do sytuacji, w której skarga została wniesiona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a w tym wypadku tak właśnie było, albowiem skarga została wniesiona w dniu 3 października 2007 r., zaś wniosek o prolongatę terminu wniesiono w dniu 5 października 2007 r. Tego aspektu sprawy organ decyzyjny nie rozważył. Przepis ten organ orzekający naruszył w drodze błędnej wykładni przyjmując, że znajduje on zastosowanie również do przypadku odwrotnego, aniżeli wynikający z jego treści. To stanowisko jest niedopuszczalne, albowiem gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście zamierzał przyjąć analogiczne skutki dla sytuacji odwrotnej, wówczas przewidziałby stosowny przepis prawa. Tymczasem, nawet doktryna potwierdza stanowisko skarżącej Spółki. Jak bowiem przyjął A. Kabat (Komentarz do art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), Zakamycze 2006, stan prawny: 2006.09.15, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II): "Artykuł 56 nie normuje tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie komentowanej ustawy, również nie zawierały takich unormowań.(...)." Wynika z tego, że autor nie znajduje podstaw do przyjęcia wniosku, do którego doszedł organ. Wskazano, że przepis art. 56 nie normuje powyższego zagadnienia. Skoro tak, to błędnie został on zastosowany przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Wyrok Sądu, na który powołuje się organ decyzyjny, nie zmienia oceny przypadku, jako że wyrok ten posiada znaczenie indywidualne, dla określonej sprawy, i nie stanowi w świetle obowiązujących przepisów prawa reguły, którą należy stosować w sposób powtarzalny. Wyrok jest aktem jednostkowym, wiążącym strony i Sąd, a nieposiadającym żadnego znaczenia prejudycjalnego bądź precedensowego. Brak jest podstaw prawnych, by treść wyroku wydanego w indywidualnej sprawie rozszerzać na okoliczności innej sprawy. Dodano również, że przepis art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być rozumiany sprzecznie do treści w nim zawartej. Nie wolno przyjmować, że stosowne postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte na mocy powyższego przepisu, skoro przepis ten określa skutki dla postępowania przed sądem administracyjnym. Nie wynika zeń w żaden sposób, by organ miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jak w niniejszej sprawie. Stąd też zważyć należy, że argumentacja organu jest pozbawiona podstawy ustawowej. Przepis, na który organ się powołał, nie posiada treści uzasadniającej podjęte rozstrzygnięcie. Nie wynika z niego, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Tymczasem zdaniem organu decyzyjnego, przesądza on właśnie o konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a wnioskiem, do jakiego doszedł organ powoduje, że zaskarżona decyzja jest błędna. Ponadto Okręgowy Inspektor Pracy zapomniał, że treść skargi, na którą się powołuje, była zdecydowanie szersza, niż treść wniosku o prolongatę. Tym samym, wniosek nie został złożony w tej samej sprawie, co skarga. Pojęcie sprawy zmusza bowiem do uwzględnienia wszelkich aspektów toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Pojęcia sprawy organ orzekający nie może zacieśniać wyłącznie do wniosku o prolongatę terminu wykonania decyzji ostatecznych, gdyż treść skargi odnosi się do ogółu praw i obowiązków administracyjno-prawnych. Niewątpliwie nie ogranicza się do terminu wykonania decyzji, ale przede wszystkim jest to zasadniczy, merytoryczny zrąb sprawy, sprowadzający się do treści stosunku administracyjno-prawnego. Bez podania bliższego uzasadnienia stwierdzono, że obie sprawy są tożsame, choć brak argumentów w tym zakresie. Skarżąca Spółka wskazuje, iż nie została przekonana dlaczego uznano tożsamość spraw, gdy tymczasem uważna ich lektura prowadzi do wniosku, że skarga dotyczyła głównie istoty obowiązku nałożonego na stronę, zaś wniosek tylko prolongaty terminu wykonania decyzji. W związku z powyższym, traci całkowity sens powoływanie się na wskazane w kwestionowanej decyzji orzeczenie sądowe. Odnosi się ono bowiem do sprawy o innym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, że nie podziela prezentowanego przez skarżącą Spółkę stanowiska w przedmiocie wykładni art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznaje jednakże, iż art. 56 nie normuje tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie tej ustawy, również nie zawierały takich unormowań. Jednakże, na ich tle, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy. Dalej wskazał, że omawiana ustawa zawiera przepis wyłączający możliwość prowadzenia postępowania sądowego, jeżeli skarga zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania przez organy administracyjne, mającego na celu zmianę w trybach nadzwyczajnych zaskarżonej decyzji; należy wówczas zawiesić postępowanie sądowe (art. 56). Podsumowując stwierdził, że skoro przedmiotem skargi z dnia 31 sierpnia 2007 r. jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] obejmująca m.in. decyzje nakazowe Nr 4, 13, 14, 15, 34, 35, o których prolongatę terminu wykonania wniosła skarżąca Spółka oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę podda ocenie także decyzje objęte tym wnioskiem, co w konsekwencji, gdyby uznać racje skarżącego może doprowadzić do sytuacji, w której organ administracyjny i Sąd wydadzą sprzeczne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej co odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepisy powołane w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji nie mogą uzasadniać rozstrzygnięcia jakie zawiera zaskarżony akt prawny. Organ administracji powołał się na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. Nr 89, poz. 589/, art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej zwanej p.p.s.a. – z których jedynie ostatni stanowi ukierunkowanie jakiegoś rozstrzygnięcia. Jednakże nie jest to norma prawna, która dawałaby podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, gdyż w ogóle przepisy ustawy p.p.s.a. nie stanowią o podstawach prawnych decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego przepis art. 56 p.p.s.a. wyraźnie adresowany jest do sądu orzekającego w sprawie sądowoadministracyjnej a nie organu administracji publicznej. Stanowi on bowiem, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości przy jasnym sformułowaniu art. 56 p.p.s.a., że jeśli skarga zostanie wniesiona do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego to podlega ono zawieszeniu. Przepis ten zatem żadną miarą nie określa zachowania organu administracyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i wniesienia po nim przez uprawniony podmiot o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania. Tym bardziej podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia jak kwestionowane nie mogą stanowić przepisy art. 104 § 1 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pierwszy z nich określa jedynie prawną formę zakończenia postępowania – organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, drugi natomiast określa kompetencję organu inspekcji pracy. Stanowi on, iż do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy, nadzór nad działalnością inspektoratów pracy oraz koordynacja ich działalności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji wyroku.